“农村集体土地征收补偿未来会提高到现在补偿价格的至少10倍？”河北省迁安市迁安镇新寨村农民马金山看到新闻后直嘀咕。
2012年11月28日，国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《草案》），对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，会议决定将草案提请全国人大常委会审议。
在中共十八大召开期间，国务院总理温家宝曾直言，本届政府任期内，要着力“抓紧研究制定收入分配制度改革方案和制定农村集体土地征收补偿条例”。如今，农地征收改革破题在即。
会议结束后，修改细节并未对外公布。未参与草案讨论的北京大学法学院教授姜明安对此评论称，“征收补偿应该会提高到现在补偿值的至少10倍”，很快这句话就成为一些网络媒体的头条新闻。这让马金山和很多村民一样，都渴望成为“被征地补偿”的一员。
“光是多补一些钱，是伪城镇化，只是简单地解决一部分商业性项目用地的矛盾。”中国人民大学土地资源管理系教授叶剑平接受记者采访时说。
叶剑平承担着国土资源部土地征收补偿制度研究的课题。他认为，土地征收补偿应该“平衡各方利益，包括商业性用地的被征地农民、公益性用地的被征地农民、历史上的被征地农民，甚至让那些哪怕是依旧种田的农民也能享受各种福利。”这也被视为未来集体土地征收补偿制度的调整方向。
“补偿会适当提高，但不可能是10倍”
“补偿会适当提高，但不可能是10倍。”参与《草案》起草、讨论的业内权威人士告诉记者。
叶剑平承担着国土资源部土地征收补偿制度研究的课题，在他看来，权衡各方，三条原则比较实际，是未来能够实施下去的方案。其一，要体现对权利的尊重，保障农民的知情权、参与权；其二，根据土地原用途价格公平合理补偿农民，但应在原用途价值的基础上适当提高现金补偿金额，作为强制征收的对价；其三，建立一套科学的、完善的失地农民社会保障体系。
“征你一头牛，补你一头猪。”这是一些地方对征地补偿的形象比喻。根据《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。但因农地产值相对较低，按此标准即便足额发放补偿费用，也难以满足农民失地之后的生活保障和发展需要。这也是一些农民反对、抵制土地征收的直接原因。
接受记者采访时，姜明安举例说：一亩地一般征收补偿不超过6万元，折合到每平方米补偿不足100块钱。政府以一亩地6万元的价格征收后，转手就可以通过招拍挂卖给开发商，价值600万元，巨大的价差导致了矛盾频发。
但是，如果一亩地卖了600万元，是否600万元全部给农民就合适？姜明安表示，如果所有卖地的钱都给农民，政府就没有充足的资金改善医疗、教育、民生建设等方面。他认为，把全部卖地收入都给农民并不合理。
但问题在于，目前政府用于房地产的土地转让金收入，刨除必要的支出外，还有溢价。这些费用的用途在哪里？“在财政都不透明的情况下，增值的用途也不可能透明。”叶剑平说。
如何补偿能做到公平合理？但具体补偿多少，取决于政府对征收的集体土地所做的规划，规划成商品住宅用地，很值钱；规划成绿地、垃圾场，就不太值钱。在不动产评估问题上，按原用途评估其价值是最基本的规则。“对于土地而言，要根据原用途最佳使用方式来决定补偿。由于政府征地是强制行为，应当再加上一部分额外的补偿。”叶剑平说，最大限度弥补因征地所受损失，确保被征收农民生活水平不因征地而降低。
“农民成为交易主体，百分之九十的市委书记都反对？”
新的集体土地征收，还需要解决一个无法回避的问题：谁来卖地？
“让农民自己卖土地，真正成为土地的主人。”北京大学法学院教授姜明安等多位学者，多年呼吁要明确农民是土地交易主体。
但学者们的这一设想，首先就面临着法律障碍。在现行宪法框架下，国家是土地交易的主体，集体土地不得由农民直接对外出售。若要开展建设，城市规划区内的集体土地就必须先征为国有，然后才能上市交易。“但值钱的地都是规划区内的土地”，叶剑平说，在城市规划区外的集体土地则不太值钱。
此外，现实障碍也不容忽视。一些农村地区，补偿款被鲸吞等腐败现象层出不穷。无论是乌坎事件，还是江苏邳州暴力征地致死人命案，都与征地款截留有关。
“村支书、村长和会计三个人就定了，就像是他们三个人的土地。”迁安市当地一位村干部告诉记者。人们常说，“别拿村长不当干部”，其中就含这个意思。
一般来说，农村土地征用的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费及地上附着物和青苗的补偿费四项。除后两项明确归农民个人外，前两项均为集体所有。这意味着农民获得土地征收补偿，必须通过集体来发放。
但是，“集体”权力的运作，要靠一系列政治规则来规定和保证。“从技术角度讲，难以落实的集体权力，容易变成农村基层官员手中个人的权力。如果这点不落实，集体土地上市交易可能会导致极大的腐败。”叶剑平说。
燕京华侨大学校长华生还有着一个担心：“缩小征地范围，只征公益性用地，农民是土地交易主体，假定这些话是对的，也是可以做的，它暗含着的前提是，土地财政现在就要立即结束。”
据不完全统计，从1999年至2011年，13年间，全国土地出让收入总额约12.75万亿元，几乎年均1万亿元。华生告诉记者，无论是让政府来卖地，还是农民卖地，绕不开的就是，用什么样的机制来替代土地财政。
姜明安笑称：“农民成为交易主体――百分之九十的市委书记都反对我的建议，老百姓喜欢，但的确暂时不能实现。”姜明安呼吁，《土地管理法》要大修，他希望通过立法打通城市和农村、土地和房屋、集体和国有、征收和交易的阻隔。
“有这么多障碍，修法也只能是有限目标，不是简单让农民自己卖地或者补偿提高10倍，就会解决征地矛盾。”叶剑平说。
曾经参与《草案》研讨的北京大学法学院宪法学教授张千帆对记者表示，此次修法的重点是提高集体土地的征收补偿标准，并不涉及农村集体土地交易主体等问题。
“想卖地，又害怕卖地”
河北省迁安市迁安镇新寨村村民马金山经常看到很多征地拆迁的新闻，有人一夜一贫如洗，有人一夜暴富。从心里，他也希望成为那个暴富的人。
前两年新寨村村西修路征地、村南治理河流污染，新建一个公园征地，因为是公共利益，村民的补偿不多，一亩地有四五万元的补偿。马金山听说了迁安市城南平房改造拆迁，很多人三间瓦房换了城里一套三居室，而滦河以西的规划建设中，不少农民分到上百万元补偿款。“那么多钱，谁不羡慕？”
但是很多规划都与马金山无关，他仍然“被规划”为只是一个种地的农民。想卖地，又害怕卖地。无一技之长，没了土地，何以安放自己的人生？马金山的一个亲戚是位独身老人，2001年就卖了农地，得3万元“巨款”后打算享受人生。没想到之后物价、房价飞涨，到2008年就花光了。
土地被征收后，农民怎么生活，台湾的经验或许可以借鉴。
上世纪50年代，台湾地区进行土地改革时，当局曾劝农户不要为了眼前的享受便宜卖地，并在农村成立互助组织，对农民进行培训，使农民成为训练有素的产业工人，或者成为种植高收益产品的农场主，这一举措被认为为日后台湾经济起飞奠定了基础。
健康的城市化与农村现代化的过程，使得台湾减少了贫民窟，减少了未经过培训的低端的劳动力，减少了未来的社会隐患。一旦大量的农民失去土地，在城镇又失业、基本生活保障受到威胁的时候，将容易引发社会问题。
“实现最大范围的公平，而不是仅实现一部分人的公平。”叶剑平说，征地补偿需要政府在就业、社会保障上发力，要让被征地农民真正融入城市。“重点要解决好被征地农民的社保和工作问题，还有住房问题和随迁子女的教育问题等等。这才是土地出让增值收益应当重点解决的问题。”
换言之，不能把补偿和安置两个问题混在一起，将所有失地农民的安置问题甩给社会。
“未来的改革思路应该是，财产性补偿以货币化的方式支付，即现金补偿；安置补偿则通过就业安置、生活保障性安置、纳入城市社会保障体系等方式实现，改变此前一次性发放征地补偿款的结构。”国土资源部法律中心顾问、中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任杨重光告诉记者。
