当前束缚城乡土地要素合理流动和配置的障碍仍然存在，城乡土地要素的市场化配置仍受到很多因素的制约。要消除这些障碍，需要国家土地管理制度的改革和完善，既要改革和完善土地管理法等全国性法律法规，也要充分用好用活当前的法律法规和政策，尤其是用好各类试点政策，继续深化土地管理制度改革，促进城乡土地要素的合理流动与配置。
（一）加强土地承包经营权流转的风险控制
1、建立土地承包经营权流转风险评估制度
为了从源头上预防和减少农村土地承包经营权流转实施过程中可能产生的不稳定因素，应当对一些重大的土地流转事项事先进行风险评估，对流转面积较大、涉及农户较多的土地流转项目，镇村要对经营主体的资信情况、经营能力、项目可行性进行调查，以控制承包地流转风险。建立土地承包经营权流转风险评估制度，通过建立土地流转社会稳定风险评估机制，将土地流转社会稳定风险评估列入政府决策程序，对一些重大的流转事项从合法性、合理性、可行性、可控性四个方面逐一分析预测，对是否可能出现不稳定问题进行风险评估。从而提前预防和有效化解土地流转影响社会稳定的各类隐患，确保社会经济平稳发展。
2、建立土地承包经营权流转保证金制度
为减少因规模经营业主经营不善不能兑现流转合同承诺的收益等行为而给转出农户带来的风险，可以考虑建立土地承包经营权流转保证金制度。例如，重庆市南川区在这方面做出了尝试。
3、进一步探索保障农民承包土地权益的机制
从全国一些地方实践来看，当前在推进农村承包地流转的过程中，由于多方面的原因，很容易出现地方政府和村委会强迫农民流转承包地、流转的承包地被非法转变用途（非农化、非耕化、非粮化等）、工商资本过度进入农业生产环节导致农民失业或成为农业雇佣者等现象，这些行为违反了当前土地承包经营权流转的法律和政策规定，也极大地侵害了农民的承包土地权益，容易造成社会稳定方面的隐患。统筹城乡发展，建议在适度推进农村土地承包经营权流转时对这些问题予以积极防范，切实保障农民承包土地权益。
（二）进一步规范和完善城乡建设用地增减挂钩工作
为了缓解城镇建设用地紧张与农村建设用地闲置之间的矛盾，2005年国土资源部出台了城乡建设用地增减挂钩政策，通过促进农民集中居住，把农村集体的建设用地复垦为耕地，来换取在城市周边征收农民集体的农用地以获取城市建设所需的新增建设用地的指标。
城乡建设用地增减挂钩政策设计的初衷颇好，在一些地方也确实取得了比较好的效果，但从近几年实施的情况来看，由于对农民权益保护重视不够，也容易引发农民“被上楼”、历史遗留“小产权房”等一系列问题。因此，在城乡建设用地增减挂钩工作过程中，尤其是要处理好如下几方面的工作：一是进一步增强规划的预见性，在调剂建设用地指标时，为农村和小城镇的未来发展预留空间；二是充分尊重农民意愿，切实保护好农民土地权益和长远利益。
（三）谨慎尝试地票交易等指标交易试验
在统筹城乡发展中，一些地方“开展土地实物交易和指标交易试点，逐步建立城乡统一的建设用地市场，以公开的方式转让土地使用权，进一步完善相关配套政策法规”，在土地指标交易方面，取得一定成效。
客观地讲，地票交易引入了市场机制，通过市场化的方法来科学发现农村土地的价格，并充分尊重农民意愿，克服了以往行政主导方式中可能出现的违背农民意愿、补偿不公等问题，更有利于保护农民土地权益，因而也更容易得到广大农民的拥护。这一制度不仅更有利于保护耕地，促进土地的节约利用，而且可以通过市场机制将城镇开发的利润向农村转移，从而开辟了城市反哺农村的新途径。而且，地票交易为农民退出宅基地的补偿提供了一个可以参照的市场标准，有利于解决宅基地因缺乏市场价格而补偿标准难确定的难题。但同时，地票交易在实践中也面临着由于地票交易的理论基础尚未厘清，制约了地票交易制度的完善和推广，地票交易的运行机制有待改进优化，地票落地面临法律困境，可能会带来经济发展的马太效应，并阻碍城乡统筹战略的实施等问题和困惑。
总体来说，我国一些地方的地票交易制度尚处于探索期，其地票交易的数量和在土地资源配置方面实际发挥的作用亦十分有限，在当前，其宣传示范效应远大于其实际功效。而且，地票交易制度的建立需要向国务院申请试点，也需要农村土地交易所、农村土地整治机构等一系列配套措施的跟进。鉴于此，建议审慎尝试此项制度。
（四）深化集体建设用地流转制度改革
当前城乡用地矛盾的根源，在于国家对建设用地一级市场的垄断，在于城乡同地不同权的土地使用制度安排，在于农村建设用地资源市场化配置机制的缺失。无论是增减挂钩政策，还是地票交易，都是在现有土地法律制度框架内的创新，土地制度领域的一些深层矛盾并未解决。要缓解这一矛盾，农村建设用地的实物流转势在必行，集体建设用地流转可以为农村土地的配置引入市场机制，通过市场手段解决农村建设用地闲置浪费的问题。只有推行集体建设用地流转才是缓解用地矛盾的根本举措，也是保障农民长远土地权益的根本要求。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已经明确了这一改革方向，土地管理法的修改正在进行中。建议积极探索并继续深化集体建设用地流转制度改革，扩大试点范围，完善流转管理办法。
（五）妥善处理土地与户籍、社保等的关系
推进户籍制度改革是加快发展和转变发展方式的迫切要求，是统筹城乡和区域发展的重要途径，是民生改善和社会和谐的重要保障。在户籍制度改革中如何既保护好农民土地权益，又规范引导农民土地退出，避免农村土地的撂荒和闲置浪费，至关重要。于此，提出如下几点建议：
1、充分尊重农民的自主选择权，切实保障农民土地权益
温家宝总理在十一届人大四次会议的政府工作报告中指出：“要充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益。”为了充分保障农民意愿，需要注意如下几点：（1）农民进城的规模，必须与当地的城镇化进程相适应，与当地城镇非农就业岗位供应规模、城镇的公共产品供应能力、城镇环境资源承载能力等相适应，切忌盲目强行推进；（2）在政策制定时，应当取消任何形式的对转户人数的指标设置，否则，很难杜绝各地或各部门为了保证指标的完成而采取各种误导或软强迫措施。
2、加快农村土地制度创新
户籍制度改革，必须配套相应的农村土地管理制度创新。首先，在加强农村公共服务供给的同时，农村土地附着的社会保障功能会逐步削减，这为农村土地更好地发挥财产功能并脱离身份属性奠定了基础；其次，为了避免农村土地的闲置浪费，应尽量通过市场化而非行政化的机制引导农民退出土地，这需要完善承包地流转机制，逐步推进包括宅基地在内的农村集体建设用地市场化流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场；最后，需要积极创新农民集体土地权益的实现形式，弱化集体土地所有权的特殊身份属性，探索农民更好地带着土地权益进城的新途径。
（六）运用土地发展权手段建立耕地保护补偿新机制
土地发展权，是指改变土地现状用途或者提高土地利用程度，在土地利用上进行再发展的权利。从国外来看，土地发展权产生于国家对土地实施用途管制、规划控制等公共干预的需要，已经成为城市土地开发的规划控制、分区管制的一项重要手段。土地发展权制度的主要功能在于：保护自然资源与生态环境（如历史古迹、公共广场或绿地、城市环境敏感地带、生态资源等）、调节因土地使用而产生的暴利与暴损、强化土地使用管制、通过市场机制补偿受限制地区的权利主体等。
当前，我国土地权利体系中还没有设定土地发展权，主要靠行政和技术手段来解决征地、拆迁、土地用途管制和规划控制、耕地保护等领域的土地增值收益分配问题，既无成熟理论支撑亦无统一标准。这也是导致我国的征地拆迁收益分配不公、土地用途管制和规划实施效果差以及土地违法严重的重要原因。
因此，对我国的土地产权理论进行创新，在土地权利体系中引入土地发展权，并通过土地发展权的初始配置、国家购买集体土地发展权、土地发展权的异地转移和市场交易等手段，既可以调动各方积极性强化土地用途管制和规划控制，又可以通过市场机制补偿因用途或规划方面的限制而致使土地价值减损的土地权利人、解决因土地用途或土地开发程度的不同而产生的土地增值收益分配的难题，最终实现土地利用中各方利益之间的平衡。这对于当前主体功能区战略的实施、征地补偿机制的完善、耕地补偿机制的形成等，都具有重要的意义。
