农民权益问题已为国家所高度关注，成为经济社会可持续发展急需解决的一个现实问题。集体林权制度改革的目的是在保持林地集体所有制不变的前提下，通过家庭承包的经营方式将林地使用权落实到农户，使农民成为经营的主体并享有对林木的所有权、收益权和处置权。在确立以农民家庭承包为基础的林地产权制度和经营管理制度的同时，应赋予农民以相对完整的权利，并通过制度供给来保障农民正当行使权利，促进农民的权益得到充分实现。
1农民权益是集体林权制度改革的基本主题
集体林权制度改革是农村土地制度改革的拓展和深化，其动因、起点、过程、结果始终紧紧扣住农民的权益问题。这使得改革与农民的生产和生活息息相关，得到了广大农民的积极支持与参与。可以说，集体林权制度改革成为维护农民权益的重要抓手。
1.1保障农民权益实现是林改的动力之源
任何经济改革都有最初的或原始的动力源，即“经济人”对自身利益最大化的追求。政府、农民、企业等作为理性个体的“经济人”，都会追求自身的利益最大化，并最终促进整体利益的最大化，促进社会经济的发展。由于众所周知的原因，农民是中国社会的弱势群体，所掌握的资源非常有限，其合法权益极易受到忽视甚至侵害，对于居住在山区和林区的农民尤其如此。林业由于承担着生态建设和社会经济发展的多重任务，日益受到国家的重视和全社会的普遍关注。从事林业的农民为改变现状迫切要求改革传统的农村集体林权制度，藉此明确自己应有的权利，最大化实现自身利益。农民的这种要求和期待，同政府的倡导和社会的关注相互一致，形成了巨大的改革动力，也就是“国家要生态，农民要致富”。这些共同促成了集体林权制度改革在我国农村全面推开。
1.2保障农民权益实现是林改的应有之义
集体林权制度改革紧紧围绕集体林权归属的核心问题，在坚持农村家庭承包经营制度的基础上，建立适应社会主义市场要求的现代林业产权制度。首先，明确集体林地和森林、林木的产权归属。在明确林地属于农民集体所有的前提下，将林地使用权通过家庭承包落实到农户，并将承包林地上的森林和林木所有权明晰到农户。其次，确立农民的经营主体地位。通过勘界确权和颁发林权证，依法赋予农民长期稳定而有保障的林地承包经营权，让农民吃下长效“定心丸”，使农民真正成为农村集体林业的经营主体。第三，建立支持林业发展的公共财政制度和金融服务保障制度。减轻农民的经济负担，增加对林业的财政投入，吸纳金融资本和社会资本投向林业，改善林业基层基础设施，为农民兴林增收致富创造条件。集体林权制度改革的所有这些内容和举措都充分体现了农民的期待。
1.3保障农民权益实现是林改的目的所在
实现森林资源增长和促进农民增收，是集体林权制度改革确定的2个基本目标。一方面，森林资源增长与农民增收是相辅相成的，没有森林资源增长，农民增收就失去了物质基础;另一方面，森林资源增长从根本上仍然是为了农民增收。如果片面追求森林资源增长，没有农民的增收，就会挫伤农民的积极性，森林资源增长和生态改善也不可能持续。因此，在集体林权制度改革的双重目标中，实现农民增收是最核心的目标。从经济学上看，产权“实际上是资源稀缺条件下人们使用资源的权利，或者说人们使用资源的适当规则”，其核心是产权持有者如何从稀缺资源所实现的价值中分享应得的利益，并且产权的激励功能往往是通过利益机制来实现的。林改的最终目的不是赋予农民林业产权以及农民获得林业产权，而是让农民通过拥有产权获得应有的利益。
2制度供给不足制约着农民权益的实现
制度是一系列被制定出来的规则、程序，是规范和约束人的行为、调节人们之间利益关系的重要手段。新制度经济学派著名学者诺思就认为:“制度实际是为约束在谋求财富或本人效用最大化中的个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”从制度本身来看，制度供给是一个设计、学习和实施的过程，指的是创新和维持一种制度的能力。如果制度的供给能满足制度需求，降低交易成本，那么就能产生较好的制度绩效。集体林权制度改革依法赋予和保障农民相对完整的权利，但以农户承包经营为基础的分散小生产与千变万化的大市场之间存在着矛盾。单个农户缺乏进入市场的应有能力，其林业生产经营活动存在着盲目性，抗御各种风险的能力弱小。除在林业生产中支付的各种物化成本和活劳动以外，农民在市场中为获得有效的市场信息、寻找交易对象并与之讨价还价等还需要支付更高的交易成本。这种在改革过程中农民增加的交易成本制约了林农利益的实现，其根本原因在于促进农民权益实现的制度供给仍然不足。
2.1制度设计的偏颇
当前，我国工业化和城镇化加速推进并由此带来新的挑战。制度设计虽然开始关注农村、农业和农民，但以公共服务均等化为目标的公共财政政策依然倚重于城镇发展。农民在基础教育、公共卫生、社会保障、社会基础设施等方面尚未享受到平等的国民待遇，“三农”在金融政策和金融服务体系中仍处于边缘化状态，使得农村和农业资本严重短缺、农民的生产生活设施条件改善缓慢。国家征用农村土地的制度设计使集体土地所有人和使用权人处于劣势地位。被低价征用的农村土地作为建设用地补偿给农民及其所在农村集体组织的费用每公顷林地一般只有15万元左右，而政府出让该土地的收入每公顷高达几百万元至上千万元，且与农村和农民毫无关系。同时，在“三农”政策的设计上又往往倚重于农业，而对林业发展和生态安全的政策关注比较少。
2.2制度供给缺少稳定性
长期以来，我国对林业的认识出现过几次大的变化，由此带来林业发展战略和政策的重大调整。从土地改革到互助合作、人民公社到林业“三定”再到分户承包，林地经营制度几经分分统统;木材采伐销售从统购统销到市场放开、到独家进山收购、再到限额采伐和凭证运输销售，在放与收之间几经调整。中华人民共和国成立之后直至上世纪80年代，都过度强调林业的产业属性，把保障木材生产供给确定为林业建设的目标任务;其后的10多年间，随着全局性的生态恶化状况日益显现，国家的林业发展战略迅速转为生态建设和保护;近些年又逐步调整为以生态建设为主、兼顾林业经济和社会效益、协调发挥林业的多种功能。不同时期林业发展战略的调整带来了相关制度和政策的一系列变化，影响了林业发展的可持续性，也挫伤了林业建设主体―――农民的积极性。
2.3制度创新相对滞后
相对于经济社会快速发展的进程来说，我国林业制度建设还比较滞后，集体林产权制度、森林生态效益补偿制度以及林业的税费、投融资、风险防范等制度供给不足。受森林采伐限额制度、林业分类经营制度的制约，作为林权主体的农民实际上对林地并不拥有完整的处置权和收益权，即农民无偿承担了相关不对等的义务或社会责任。农民长期免费为社会提供森林生态效益。直至本世纪初，对公益林的生态效益补偿标准仅为每年每公顷75元，虽然中央财政将国家级公益林的生态补偿标准提高到每年每公顷150元，但仍远低于每公顷林地年均3000元左右的实际收益水平。此外，以森林生态效益的公益性来否认森林财产权的正当性，将森林视同矿产、石油等自然资源，对木材经营者征收育林费，最高时的征收标准达到木材收购价的30%，目前仍达10%。这些在一定程度上加重了农民权益的制度性流失。
总之，我国农民群体在政治、经济、文化等方面处于弱势地位，以及由此出现农民权益的制度性流失，是农民权益不能充分实现的症结所在。因此，需要通过制度供给优化和创新来保障和促进农民权益的实现。
3加大制度供给的力度是保障和促进农民权益实现的重要路径
为保障农民权益的实现，必须制定和完善相关制度，例如，财政金融制度、法律制度和社会服务制度。
3.1促进农民权益实现的财政金融制度设计
合理的制度设计是制度有效供给的前提。我国对农民权益的强调始于农村经济改革的政策制度。由于政策具有更大的灵活性和针对性，所以应当优先从政策制度的设计上促进农民权益的充分实现。
1)建立国家森林生态效益补偿制度，将农民经营林业所提供的森林生态效益纳入社会公共服务的范围。基于公共生态安全的需要，农民经营林业在提供林产品供给的同时，还要为社会提供森林生态效益，这在很大程度上制约着农民权益的实现。集体林地承包到户经营之后，农民依法拥有了森林的所有权，对于不断为社会提供的森林生态服务有权获得社会相应的经济补偿。森林生态效益天然具有外溢性和持续性，其受益者具有社会广泛性和相对不确定性。因此，农民为提供森林生态效益所付出的经营成本应由政府全部予以承担，即国家向农民购买森林生态服务产品，森林生态效益补偿所需的资金纳入国家财政预算。用等价交换的原则来衡量，现行的森林生态效益补偿政策尚有不少缺陷，有必要重新进行设计。首先，将所有能提供生态效益的森林全部纳入补偿范围，将其林权的所有人设计为国家补偿对象;其次，按照不低于单位面积的森林营造、培育、管护等成本及平均经济产出水平设定国家补偿标准，并依据社会平均价格水平设计相应的补偿标准自然增长机制;再次，本着差别化原则，对于专门提供生态效益的公益林按标准给予足额补偿，对于主要提供林产品的商品林按标准的一定比例给予补偿。
2)建立国家林业生产补贴制度，将农民采种育苗、造林育林和管护林木纳入财政补贴范围。林业同粮食、棉花等种植业一样，属于国家重要的基础产业，关乎国计民生;但同时，林地相对于耕地在自然地力和经济地理位置等方面更加劣势，林木的自然生长周期和林业生产过程比较长。林业的这种弱质化特征，也是制约农民权益实现的重要因素。借鉴工业化国家通行的对农民生产经营活动给予补贴的做法，有必要对农民经营林业实行更优惠的财政补贴政策。根据林业的特征及其自然规律，应当将林业生产全过程分为采种育苗、植树造林、培育经营、林木管护、木材采伐或果实采摘等若干环节，设计出有别于农业补贴政策的林业财政补贴政策，即实行林木良种补贴与林业苗木保护价销售补贴、造林补贴、森林抚育补贴、林木管护补贴、合法采伐补贴等政策。具体的补贴制度分别设计为:(1)为促进优良林木种苗的应用推广，凡使用符合国家规定的优良林木种子进行林业育苗的，由政府按比使用非优良林木种子育苗所高出的生产成本对育苗者给予相应的林木良种补贴，同时对采用林木良种所培育的苗木实行保护价销售，即按使用同类非优良林木种子所培育的苗木一般市场销售价格制定保护价。当保护价低于市场销售价格时，由政府按实际低于市场销售价格的差额给予育苗生产者以补贴。(2)造林、森林抚育、林木管护和合法采伐的补贴制度可比照国家粮食直补制度来设计，以用材林从植树到培育、管护直至林木成熟的全过程一般所花费的劳动工日，按粮食作物从栽种到收获平均每个劳动工日当前所得到政府补贴的标准分阶段予以补贴，即在造林成活后连续3年给予造林补贴，森林抚育在实际面积验收合格后一次性给予补贴，木材采伐在伐后验收合格后一次性给予补贴。
3)建立对农民林业生产和防灾避害设施建设的财政奖补制度。森林集中分布在山区，交通运输、水利、通讯、电力等基础设施条件比农区还要落后，不仅造成山区农民生活的诸多不便，而且加大了生产经营成本。这也是林业比较效益低和林区农民经济收入低的主要原因。针对这些自然禀赋制约农民权益实现的问题，必须通过建立相应的财政奖补制度，政府给予必要的资金投入和政策引导加以解决。应由政府统一组织编制林业基础设施建设规划，将林区道路交通、电力供应、防洪排涝、水利灌溉、护林防火、有害生物防治检疫等纳入规划范围，并分不同类型区域设计相应的建设模式，制定投资标准，采用农村公益事业村民集体“一事一议”的方法，实行民建公助，给予财政奖补。
4)建立林业金融服务的财政补贴制度，为农民获得金融资本支持提供条件和拓展空间。针对林业生产周期长、自然风险大、农民融资难等问题，政府应当引导和鼓励金融服务贴近农民、走进林业。应建立健全农村金融服务网点，政府对于各金融机构设立在农村的服务网点建设给予补助;鼓励农民建立互助合作的信用组织和担保机构，允许有条件的农村信用合作社改组为银行;拓展面向农民的林权抵押贷款、信用贷款和免评估、可循环的小额贷款等金融服务业务，并给予一定比例的财政贴息;建立森林火灾、病虫害等自然灾害的保险机制，政府给予农民参加森林保险的保费补贴，生态公益林保费全部由中央和地方政府分担，商品林保费由政府和农民按8∶2分别承担。
3.2保障农民权益实现的法律制度建构集体林权制度改革的有益探索以及相关政策的有效实施，为完善现行的法律制度提供了可供参考的实践依据。对其中经过实践验证的有效政策措施可上升为法律制度，并对改革实践中提出的新问题和新要求进行规范。
3.2.1建立赋予农民完整的林地承包经营权的法律制度
在集体林权制度改革中，集体林地同耕地一样都分包到农户经营，农民获得了集体林地的承包经营权，这成为农民依法享有的最基本和最核心的权利。我国《物权法》将农民土地承包经营权归为财产权，予以严格的物权保护。这的确是必须的，但问题在于农民所享有的林地承包经营权并非完整意义上的物权，农民权益实现的制约因素往往就来自对权利本身的不适当保护，抑或来自对权利附以不恰当的义务。
考察我国现行的农村土地家庭承包经营法律制度，的确存在着诸多不协调的问题。《物权法》赋予农民林地承包经营权的物权属性，但可能出于对农民土地经营权的严格保护，又对农民家庭的林地承包经营权以抵押、入股等方式的流转未予准允。虽然《物权法》规定农民的林地承包经营权可以转包、互换、转让等方式进行流转，但《森林法》基于严格保护生态的社会公共利益，却规定防护林、特种用途林及防护林、特种用途林的林地使用权不得转让。关于赋予和保护农民林地承包经营权的相关法律规定不相统一的问题，只能理解为后法对前法的迁就。按照后法优于前法的原则，2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》，其效力应当优于1998年第九次全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过修订的《森林法》。因此，有必要修改《森林法》等相关法律关于农民林地承包经营权的限制性规定，以赋予农民完整的林地承包经营权。
3.2.2建立保障农民行使承包林地经营自主权的法
律制度法律总是与权利和义务联系在一起的，在规定权利的同时又规定着相对应的义务和责任。农民拥有林地承包经营权之后，自然应享有在承包林地上的经营自主权，有权自主决定在承包土地上种什么树、造什么林、为什么植树造林和怎样经营并承担着不擅自改变林地用途的义务。在赋予农民经营自主权时，《森林法》却规定了与权利不相对应的社会义务，即农民承包林地上的森林和林木一经被政府划定为生态公益林后，林权人就不得进行商业性质的采伐。划定和经营保护生态公益林的主要目的是为社会提供生态服务，这应当是政府的责任而非农民的义务。因此，是否将承包林地上的森林和林木作为公益林来经营和保护，应当尊重林权人的意愿。
为保障农民行使对承包林地的经营自主权，在国家对生态公益林补偿制度设计和执行尚不到位的情况下，法律应当按照权利与义务相对应的原则，取消强加在农民身上的不对等的社会义务，并建立林权人对于公益林的自由进退机制，既允许农民自主接受其承包林地及森林被划定为生态公益林，又允许农民自由退出已被划定的生态公益林范围。
3.2.3建立实现农民承包林地处置权和收益权的法律制度
土地是农民赖以生产和生活的基本资料，也是农民社会保障的物质基础。无论基于集体林权制度改革的目标，还是出自法律制度的设计，农民作为经济人拥有土地承包经营权的意义主要在于实现其自身相应的经济利益。而现行的《森林法》、《土地管理法》等法律对农民承包林地处置权和收益权的限制主要体现在:禁止农民承包的公益林林地经营权流转，对农民所有的森林和林木实行限额采伐，对农民采伐销售的木材征收育林基金，农民失去在国家征用农村集体土地中的话语权和对被征用土地出让收入分配的参与权等。
围绕着农民承包林地处置权和收益权的实现，应修改完善现行的相关法律制度:1)以保障公益林生态功能持续稳定发挥为目标，在不改变林地用途和公益林性质的前提下，允许农民按照自己的意愿处置所有的林权，并以适当的方式流转所拥有的公益林及其林地使用权。2)取消商品林采伐限额制度，废除对农民采伐森林和销售运输、经营加工木材所设置的各项行政许可制度。3)废除育林基金制度，规定政府不再对农民生产的木材征收育林基金，让农民完全享有自己劳动的收益权，真正做到还利于民。4)对于国家征用土地上的附着物和青苗补偿费，不应由政府确定或地方法规规定补偿标准，而应形成由政府与被征用土地的农民及其集体组织通过平等协商或谈判的方式确定补偿标准的价格机制;对征用的农村土地出让后的额外收益确定一定的比例，由征用土地的政府适时返还给原土地所有权人和承包经营权人。
3.3满足农民权益实现的社会服务制度安排
实行家庭承包责任制后的当代中国农民被赋予双重的社会性，既作为有思想有意志从事认识和实践的社会活动主体，又作为独立面对市场经济和社会风险进行决策的家庭生产单元的成员。因此，提高农民的素质对于其合法权益的保护与实现具有重大意义。人的素质是在人的先天生理基础上经过后天教育和社会环境影响形成的相对稳定的品质和能力，包括思想素质、科学文化素质、能力素质等方面，是以能力为核心的一个综合性范畴。在现实社会中，农民素质取决于其接受社会服务的程度和状况，受制于社会为其提供服务的质量和水平。由于众所周知的原因，我国农民的综合素质和能力整体上还处在相对较低的层次和水平。要从根本上改变这种状况，就必须以满足农民的权益实现为目标，以农民现实需求为依据，对政府和社会相关组织提供服务做出制度安排。
1)政府的公共性服务制度。政府提供的公共服务应当包括教育、文化、科技、司法、信息、医疗卫生、市场监管、社会治安、抗灾救灾等方面的服务。在众多的需求中，农民对科技和信息的需求尤为迫切。政府应当积极协调教育、科研、技术推广的力量，建立与农民实际需求紧密衔接的产学研结合机制，完善对科技人员驻村入户的激励机制和科技示范与普遍推广的运行机制。以各级政府的政务信息平台为基础，加快农村信息化建设，建立一个能够有效运行、及时指导农民生产经营的信息系统，为农民及时收集、整理、分析、发布市场供求信息，增加农民获得政策和市场信息的机会，降低农民获取信息的成本。
2)社会组织服务制度。政府应当积极引导和支持各种社会组织为农民提供有效服务:(1)完善农村法律服务体系。由政府倡导和支持有司法专业知识的志愿者、律师事务所在农村开展法制宣传教育，为农民提供法律诉讼服务，为农村贫困群体提供法律援助。(2)鼓励保险公司在农村开展保险业务。政府可以同保险公司合作建立林业风险保障机制，增加针对林业自然灾害的险种，设立政府林业风险补偿基金，以提高农民在林业生产经营中的风险应对能力。(3)健全面向农民的金融服务。加强农村金融机构建设，改进农村金融信贷服务机制，建立农村信用登记与评价体系，降低农民获得贷款的成本;支持金融机构开展林权抵押信贷业务，完善林权抵押贷款市场化操作程序，引导和监督森林资产评估机构和林权交易机构规范运行。(4)鼓励相关企业与农民建立以利益为纽带的多形式经济合作联系，开展产前、产中和产后服务。
3)农民合作组织服务制度。(1)积极培育和发展新型林业合作经济组织，在明晰林权、明确利益分配和农民自愿的基础上，引导农民通过家庭联合经营、委托经营、合作林场、股份制林场等形式实现适度规模经营。(2)村集体经济组织凭借本组织成员的贴近感和信任度，发挥其广泛联系和便捷服务的优势，积极引导农民加入各类农村合作经济组织，以增强农民的抗风险能力和市场竞争能力。(3)发挥林业专业协会联系农民、政府、市场的桥梁作用，健全专业协会在技术指导、行情调研、行业管理、市场中介等方面的服务功能，把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来。政府在引导和支持各种形式的农民合作组织发展的过程中，不仅要增强其服务农民的经济功能，还要善于增强农民的主体意识以提升其参与民主管理和相互协作的能力，让农民在合作组织中学会自我管理、自我约束、相互监督、接受教育，不断提高自身素质和能力。
