党的十八大报告从战略和全局的高度，强调解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。城乡“一体化”不是城乡“一样化”，而是要统筹考虑农村和城镇在功能定位、生活方式、公共服务等，消除城乡差别。在城乡一体化发展的背景下考虑农村综合改革问题，应该选择一个合理的参照系：在20年乃至更长时间以后的时间点一一假设已经实现城乡一体化，在这个观察点上回顾审视现在城乡关系，进而研判当前“三农”问题。据此，当前农村综合改革应当重视如下三个顶层问题。
一、农民问题――农民出村进城落户
当前，随着我国工业化、城镇化的快速发展，农村劳动力大量外出就业，有的子女跟随外出，从就业看，这部分农民一年中的大部分时间在外地非农就业，不再是本地农民；从收入看，这部分农民的收入也主要来自打工收入，农业收入成为很少部分，已经与市民没有大的区别。尽管政府大力推进城镇化，推进户籍制度改革，但效果并不理想，2011年，国家公布的城镇化率超过51％，但按户籍人口计算的城镇化化率仅为36％，二者之间差距很大。农民出村进城落户问题已成为当前“三农”的首要问题，这也是城乡发展一体化的核心问题。
农民出村进城落户并不顺利，主要有两个原因，一方面，想进城的农民并不能真正转移户口，因为落户就意味着转入地政府必须为他们提供就业、社保、医保、教育、住房等“五件衣服”，享受与城镇居民一样的待遇，这对转入地政府是一个严峻挑战，农民也不能没穿上五件衣服就“裸体进城”；另一方面，有些农民不愿意进城落户，根本原因在于当前农村承包地、农民宅基地和住房、农村集体资产这“三件衣服”产权不清，在产权不明晰的情况下，进城落户可能就意味着自愿放弃这三件衣服。但这部分产权的预期收益越来越高，特别是在经济发达地区，农民不愿意放弃三件衣服“净身出户”。现实情况是，农民工是候鸟式、迁徙式农民，留守老人、儿童、妇女问题非常突出。
加快农民出村进城落户，必须要推进产权制度改革，明晰农村承包地、农民宅基地和住房、农村集体资产等产权。必须要通过发展经济和增加财政投入，改革户籍制度，确保农民能穿上就业、社保、医保、教育、住房五件衣服。相对于进城农民，留守农民也必须穿上市民的五件衣服，确保基本公共服务均等化。
二、农业问题――农业经营模式转换
农民大量转移就业带来的一个问题，就是谁来务农，这就涉及到农业经营模式转换问题。改革开放之初，我国农业经营的基本模式是“约2．3亿小规模、分散经营农户+自我服务”；未来，农业内部将出现分工分业，农业社会化服务和规模经营是其两大重要特征，农业经营的基本模式是“适度规模、组织化经营主体+社会化服务”，这里的经营主体主要包括家庭农场、专业大户、农业合作组织、农业企业等。
当前，这种转变正在发生过程中。从土地看，土地承包经营权流转非常快，不少地方流转率高达60％以上；从从业人员看，基本上是“386199”部队，出现老人农业、妇女农业、兼业农业；从经营主体看，家庭农场、专业大户、合作组织和农业企业大量涌现；从生产经营活动看，自己管理同时请别人服务、管理和服务全部委托给别人等也非常普遍。总体趋势看，农户数量减少，土地整治流转集中，农业规模经营出现，生产经营服务外包，户均支配农业生产资料增加，农业分工分业出现，专业化社会服务组织涌现。
但这个转变还比较缓慢。一是种植业对农业的依赖程度非常高，农民特别是目前50―70岁的农民是当前农业的主力军，依然把土地当作一种养家糊口的手段、一种生活方式，不愿意流转出土地，适度规模经营发展缓慢。二是家庭农场、专业大户发展缓慢，农业龙头企业与农民的利益联结机制不紧密，农业合作组织内部管理不规范、带动能力不强、服务能力不足，在提高农业的集约化、专业化、组织化、社会化程度方面作用发挥得不够。三是农业规模经营发展不够，自我服务仍然还是农业生产经营的主要特征，对农业社会化服务的规模需求不旺，抑制供给主体发育，农业社会化服务发展滞后。
要加快这个转变，就必须加快农业经营体制机制创新，搞好土地承包经营权确权、颁证、登记、流转等工作，促进规模经营；加快发展家庭农场、专业大户、农业合作组织、农业龙头企业，提高弓I领带动能力和市场竞争能力；按照覆盖全程、综合配套、便捷高效的要求，加快新型农业社会化服务体系。
三、农村问题――农村村落布局调整
农民大量转移就业带来的另一个问题是农村的空心化，据统计，近10多年来全国约有25％的自然村落自然消亡①，但同时，即便达到70％的城镇化目标，全国至少还有4亿农民仍然留在乡村，这就涉及到农村村落布局调整问题，也关系到农村基础设施、公共服务、社会管理的总体布局。在乡村，农民集住点有三种：小城镇、农村新社区、自然村。按重要性，目前农民居住地点依次是：自然村、小城镇、农村新社区。未来这种格局将发生改变，除去转移到大中城市的农民外，按重要性将依次是：农村新社区、小城镇、自然村，留在农村的农民多数将集中居住在农村新社区里，其次是小城镇，少部分居住在自然村落里。
现实中，有三种力量促使农民搬出自然村落。一是经济拉动力。农民外出就业，举家迁出农村，这是主要力量。二是政府行政力。在现有“耕地占补平衡”、“城乡建设用地增加挂钩”土地管理制度下，为了增加建设用地指标，地方政府有动力减少自然村，开垦村庄宅瑾地，促进撤村并居，建设集中居住农村新社区，发展小城镇。此外，集中居住也有利于降低农村基础设施和公共服务供给成本，有利于推进基层民主，有利于加强和创新社会管理。三是城镇公共服务吸引力。典型例子的就是一些年轻农民，为了子女能享受城镇良好的教育，到城镇购房定居。
但同时还有两股力量使农民不愿意离开家乡。一是农民世世代代在这里生活，加上生产生活方式的原因，不愿意离开生他养他的老宅基地，不愿意被动上楼生活。二是拆村并庄、建设大规模农民集中居住区，涉及到宅基地和农房补偿、新住房购买问题，农民认为补偿标准低、新房价格高，不愿意搬迁。
为了避免政府违背农民意愿强行改变农民生产生活方式和地点，节约集约利用资源，降低公共服务成本，避免建了又拆、拆了又建，必须科学规划村庄建设布局，明确在多大程度上推动农村居民点迁建和村庄撤并，合理布局农村新社区、小城镇、自然村。必须充分尊重农民意愿，合理确定宅基地和农房补偿标准、新住房价格，改善农村社会管理。
总之，在城乡发展一体化战略下，农民出村进城落户、农业经营模式转换、农村村落布局调整是“三农”问题的三个牛鼻子，抓住了这三个问题，就抓住了农村综合改革工作的总纲。“纲举”自然“目张”，户籍制度改革、农村产权制度改革、基本公共服务均等化、农村土地流转、农业规模经营主体培育、新型农业社会化服务体系建设、新社区建设、小城镇建设、美丽乡村建设等，就是一个个的目，是农村综合改革需要解决的一个个具体问题。
