在城镇化进程中改善乡村治理机制

　　国务院参事室特约研究员、中国农业经济学会会长尹成杰

　　今年中央一号文件把“改善乡村治理机制”作为一个重要部分，对城镇化进程中的乡村治理工作作出了重要安排和部署。当前，我国新型城镇化和城乡发展一体化加快发展，对农业经济发展和农村社会管理提出了新的重大课题，我们必须深刻认识城镇化与乡村治理内在联系，加快深化农村改革，进一步健全完善乡村治理机制。

　　乡村治理是新时期三农工作的重要组成

　　新中国成立以来，我国乡村治理经历了建国初期、农业合作化、人民公社、改革开放四个阶段变迁，相应地建立了符合时代发展要求的乡村治理机制。特别是进入新世纪以来，中央高度重视三农问题，并把乡村治理摆在经济社会发展和国家长治久安的重要位置。

　　第一，乡村治理是社会管理的重要内容。乡村是我国最基本的组织单元，在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用。“农民是最大的主体，农村是最大的社区”这一国情不会改变。因此，任何时候都要把乡村治理作为社会管理的重要内容。

　　第二，乡村治理是社会和谐稳定的重要基础。世界各国城镇化的经验表明，乡村治理是社会和谐稳定的重要前提。在工业化城镇化的背景下，城乡之间要素资源双向流动频率加深加快，必须正视城乡利益格局调整、农村社会变革和农民思想观念变化等问题，不断完善乡村治理机制。

　　第三，乡村治理是经济持续健康发展的可靠基石。改革开放以来，我国经济实现超常规增长。但与此同时，城乡居民收入差距仍然较大，城乡发展不协调、区域发展不平衡的问题仍然突出。为此，要进一步挖掘农村内部的增长潜力，加快构建与经济社会发展相适应的乡村治理体系。

　　第四，乡村治理是社会文明进步的重要体现。我国农耕文明历史悠久，城乡之间自古有着割不开的地缘、剪不断的血缘、忘不掉的乡情。要紧紧依靠乡村治理，继承乡土基因、传承乡土文化、繁荣农村文明。

　　第五，乡村治理是全面实现小康社会的必然要求。党的十八大提出2020年全面建成小康社会的宏伟目标。而全面建成小康社会的重点、难点在农村，必须真正重视农村，大力发展农村社会事业，加强乡村治理，全面建成小康社会的目标才能真正实现。

　　新型城镇化进程中的乡村治理的形势与任务

　　随着工业化、城镇化加快发展，以及农村改革的不断深入，农村社会正在或已经进入一个大发展、大变化的关键时期。这些变革变化既给乡村发展带来了巨大活力，也给乡村治理带来许多新情况、新问题。#p#分页标题#e#

　　一是城乡资源要素交换关系面临新变化。在城镇化进程中，城市和工业的经济效益明显高于农业和农村。在市场自发作用下，农业和农村本已相对缺乏的土地、资金、劳动力等生产要素会迅速向工业和城市流动。可以说，工业化、城镇化给农业农村带来的压力远大于动力，带来的索取远大于反哺，带来的约束远大于推动。

　　二是农村社会家庭结构面临新变化。随着农村劳动力大量转移，农村分工分业不断深化，农业农村面临着四个“长期分离”：农村党组织与党员长期分离，村委会与村民长期分离，土地发包方与承包方长期分离，家庭成员与主要劳动力长期分离。这使得传统乡村社会以族缘、血缘、亲缘为纽带的孝老育幼关系发生着深刻变化。

　　三是新型农村社区治理呈现新变化。一些经济发达地方的农村，城镇化加快推进，实现了农村人口的转移城镇化，农村变社区，农民变居民。这就使产业结构、人口结构、社会结构都发生了较大变化，传统乡村治理面临着新的课题。

　　四是农村社会管理主体缺位问题突显。近年来，在城镇化进程中，一些地方实施撤乡并镇、行政村合并、村改居等区划调整，农村社会管理主体发生了较大变化。有的地方党支部、村委会、集体经济组织长期缺位，社会管理处于无序状态。

　　五是城乡流动人口社会管理和公共服务面临新情况。受城乡分割的户籍制度影响，大量农业转移人口还不能享受与城镇居民同等的基本公共服务。还有一些地方农村经济发展较快，不仅实现本村富余劳动力就地就近就业，还吸收了大量外来人口，如果不改变传统乡村治理方式，就难以实现均衡发展。

　　六是农民权利观念和民主意识发生深刻变化。随着经济社会发展和民主法治进步，农民对自身经济利益和民主权利的关注度不断提高，乡村利益主体多元化、利益诉求多样化、利益矛盾复杂化日益显现。

　　改善乡村治理机制的基本原则和重点举措

　　乡村治理是一项事关城乡经济持续发展和社会和谐稳定的系统工程。改善乡村治理机制，必须坚持党的组织领导、维护农民利益、村民自治等基本原则，走出一条适合自己的乡村治理道路。

　　一是加快发展现代农业，牢牢把握乡村治理的物质基础。任何时候农业都是国家的基础产业，是乡村发展的根本。必须依靠加快发展现代农业，带动二三产业发展，繁荣农村经济、增加就业岗位、促进农民增收，夯实乡村治理的物质基础。

　　二是深化农村产权制度改革。稳定财产关系是乡村治理的基础和前提。一方面，要加快改革农村土地制度。加快农民承包地的确权、登记和颁证工作，明确发包、承包、流转主体的权义关系。另一方面，强化土地产权保护和管理。严格土地用途管制和执行“一户一宅”政策，妥善处理集体与社员、邻里之间的产权纠纷。#p#分页标题#e#

　　三是建立城乡平等的资源要素交换制度。彻底改变传统的农村土地、资本、劳动力等生产要素单向流动的发展模式，带动城市资金、技术、人才等现代生产要素向农业农村延伸，实现城乡要素平等交换。这将大大改善乡村治理难度。

　　四是大力培育农村新型经营主体。加快培育一批有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，提高乡村治理主体的素质和水平。鼓励新型经营主体提供生产服务和社会管理服务，降低乡村治理成本，提高乡村治理效率。

　　五是健全农村党的组织和村民自治制度。强化农村基层党组织领导，健全基层党组织覆盖，在符合条件的农民合作社、龙头企业、行业协会等发展党的组织机构。严格村务公开、政务公开和党务公开，改善乡村治理的软环境。

　　六是合理配置城乡公共服务资源。科学规划农村公共管理和服务机构布局，防止过快撤乡并镇、村改居给农民生产生活带来不利影响。政府职能要向乡村延伸，加大公共服务和资源向农村配置的力度。

　　七是加快构建城乡流动人口社会管理和服务机制。改革城镇户籍政策，放宽大中城市落户条件，让转移出去的人口转得出、留得住、能就业、有社保。对于吸收外地人口的乡村，要按照实际人口数量，增加公共财政预算投入，加强社会管理和公共服务。