建立“四位一体”的农业巨灾风险分散体系

　　农业风险不仅影响现代农业的健康发展，而且影响农民收入的增长，更重要的是影响到农村社会的和谐稳定。农业保险作为农业风险管理的重要手段，近几年得到不断推进，农业保险体系初步建立，在巩固现代农业发展基础，促进农业增产、农民增收、农村发展等方面起到了重要的作用。在整个农业风险管理体系中，尽管农业保险的作用十分重要，但是，在面临巨灾的情况下，如何保障农业生产的顺利开展，保障农业保险的持续经营能力，让农业保险更好地发挥作用，却是当前越来越突出的重要问题，建立农业巨灾风险分散机制显得尤为重要。

　　农业巨灾风险分散的理论

　　巨灾会造成一定地域范围内大量的保险标的同时受损，引发巨额的保险索赔，给保险业经营带来巨大影响。从保险的风险角度看，保险公司总的偿付能力表现为自有资金、公积金和各种准备金，其中公积金和各种准备金为一般偿付能力。导致保险公司保险赔款过多地超过其一般偿付能力的风险称为巨灾。

　　农业巨灾风险分散机制，是利用再保险机制和其他手段预防和分散巨灾风险，提供灾后损失补偿的制度安排，是市场经济条件下国家自然灾害风险管理体系的重要组成部分。在《农业保险条例》的第八条中指出，国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。国家鼓励地方人民政府建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制。这里说的只是农业巨灾风险分散机制中的一部分内容，强调的是要对农业保险建立大灾风险分散机制，而不是农业巨灾风险分散机制。

　　一、农业巨灾风险的特征

　　农业风险具有不可预测性、后果的严重性、风险的相关性、发生的低频性、风险的区域性等特征。

　　二、农业巨灾风险分散机制缺失的影响（一）农业巨灾风险影响甚大

　　农业风险在时间和空间上的高度相关性使得农业保险的经营经常面临巨灾风险。风险一旦发生，极易在较短时间内造成巨灾，导致巨大的损失。

　　（二）保险公司应对巨灾风险能力有限我国保险公司只对巨灾中的洪水做附加特约险承保，地震、干旱等巨灾皆属于不保责任。这样当发生巨灾风险时，一般的保险是不能将风险进行有效分散的，从而导致很多商业保险公司不敢贸然进入巨灾风险这个市场。鉴于赔付风险太大，近年来许多国际再保险公司宣布不再承保或收缩其巨灾再保险业务，而我国保险业起步较晚，分保能力有限，以现有的承保能力来看，很难独立承担此重任。

　　（三）我国农村集体互助的激励机制失效

　　多年来，我国农业的各种自然灾害损失主要依托的是集体经济的互助和农民的自救行为。农村的集体互助作为一种长期以来在我国农村广泛应用的巨灾风险补偿管理，由于集体经济的不断被弱化，导致了这种集体互助式的激励机制在很大程度上失效。

　　我国农业保险风险分散现状

　　一、农业保险再保险有效供给不足

　　目前，我国专业性再保险公司只有中国再保险集团一家，完善的农业再保险机制也未建立，保险公司的经营风险无法有效分散。

　　二、地方财政压力较大

　　发生巨灾时，各级政府一般会积极救助，由此形成社会对政府的极大依赖，成为巨灾损失的主要责任主体。政府分担农业巨灾风险，会给地方财政带来较大的支出困难。同时，农业保险经办机构对政府支持政策的较大依赖性导致其业务经营会因政策变动而体现出较大的波动性。

　　三、地方农业巨灾基金难以化解较大风险

　　目前我国各试点地区主要采用的风险分散手段局限于设立最高赔付限额，利用各级政府的保费补贴，建立巨灾基金，以及少数地区建立的再保险分散方式。而现有的地方农业巨灾基金规模有限，限制了农业风险的分散渠道和范围，往往仅由经办机构的经营盈余累积而建立，缺乏原始启动资金，且不能实现灾害风险在全国范围内的分散，限制了巨灾风险的分散渠道和范围。

　　四、缺少国家层面的农业巨灾风险分散机制

　　我国尚未在国家层面建立农业巨灾风险分散机制，保险业抵御农业巨灾风险的能力非常有限。地方政府在制定相关配套政策方面力度不足，保险公司不敢在长效机制建立前贸然投入过多的资源改善基础性工作和引进农业相关人才。一旦遇到大范围的自然灾害，不仅影响农业保险经办机构的经营稳定，也会影响对投保农户的及时足额赔付。

　　建立农业巨灾风险分散体系的政策建议

　　结合中国当前经济社会发展实际，中国应当建立以政府主导，商业化运作为基础，完善的法律法规体系为保障的农业巨灾风险分散体系，即通过自有资本、外来资金、再保险和农业巨灾基金等建立“四位一体”的农业巨灾风险分散管理体系。

　　一、明确巨灾风险管理机构

　　农业巨灾风险分散机制是一项系统工程，涉及多个领域，建议在国家减灾委员会的统一领导下，成立国家农业巨灾风险分散领导小组，建立农业巨灾基金管理机制，由专门机构对农业巨灾基金进行专业管理与运作，研究制定我国巨灾风险分散制度的长远规划，确保农业巨灾风险分散机制得以有效运行。

　　二、加强相关的政策支持

　　加快出台与巨灾分散制度配套的金融、财政和税收支持政策，选择重点地区开展农业巨灾风险分散制度建设的试点。在农业巨灾风险分散机制建立之初，当年保险赔付超过一定比率及相应绝对额时，可由中央财政做出赔付承诺。同时，为农业巨灾基金提供财政担保，在基金出现支付缺口时，可以动用发行国债、紧急融资等方式补充。

　　三、整合管理资源和减灾资源

　　一是建议将巨灾保险制度与国家综合减灾体系建设有机结合起来，通过建立巨灾保险制度进一步完善国家综合减灾体系。

　　二是整合资源，加强灾害风险区划的研究工作，完善自然灾害数据库，不断提高对灾害评估、灾害预警和巨灾风险管理的研究水平，为巨灾保险制度的可持续发展提供技术支持。

　　四、加强风险的宣传引导

　　加强对社会公众的风险宣传和教育工作，宣传灾害常识，普及减灾知识，提高全社会的风险意识。开展群众性活动，进行风险与风险管理的宣传普及教育。通过绘制全国性和区域性的巨灾风险图，向公众明确揭示巨灾风险，以此提高公众的风险意识。

　　五、发育壮大农业再保险

　　在引进国外再保险公司和组织时，积极培育发展国内再保险公司。通过全方位开放再保险市场，引进资金实力雄厚、业务技术精湛、经营经验丰富的国际知名再保险公司和组织，进一步增强国内再保险市场的竞争力度，增强国内保险市场的风险承担能力。发展专业再保险中介，借鉴发达国家再保险发展的经验，大力培育专业再保险经纪公司等再保险市场中介，活跃再保险市场，同时培养和引进高素质的再保险人才。

　　六、加快设立巨灾风险基金

　　加快在中央和省级层面设立农业巨灾风险管理基金。在中央层面，要加快建立农业巨灾基金，根据当年农业增加值的1‰提取农业巨灾风险基金，放入财政指定的专户，连续提取5年以后，指定专门机构进行稳健地运作。在省级层面建立省级农业巨灾基金，按照当年农业增加值不低于1‰的标准提取农业巨灾风险基金，放入财政指定的专户，连续提取5年以后，仍然可以指定专门机构进行稳健地运作，实现基金的保值增值。

　　七、通过资产证券化分散巨灾风险

　　巨灾风险证券化必须有一个适合中国国情和市场经济的运作流程，在我国的农业巨灾保险机制建设过程中，存在的一个突出问题是巨大的需求与有限的供给之间的矛盾。巨灾给我国农业造成的损失越来越严重，而农业保险市场显然无法独自承担，因此我国应该借鉴发达国家的成功经验，把农业保险市场的风险转嫁到资本市场上，即通过巨灾风险证券化将保险市场的农业巨灾风险打包转化为能在资本市场上流通的金融工具，利用资本市场上众多的投资者将农业巨灾风险分散。

　　（课题承担单位：浙江商业职业技术学院农业部农村经济研究中心）