土地制度改革是农村改革的核心问题、焦点问题，也是一个敏感问题。
当前，我国正处 于工业化、城镇化快速推进过程中，土地制度改革既关系亿万农民的切身利益，也关乎新型工农城乡关系构建和社会和谐稳定大局，可谓牵一发而动全身。如何在稳 定现有土地承包关系前提下，更好地放活土地经营权；如何在赋予农民更有保障的财产权利的同时，更好地提高土地的利用效率；如何兼顾法制的权威性、严肃性， 又能体现改革的超前性、创新性？这都需要发挥好农村改革试验区先行先试的作用。
以山东枣庄市、宁夏平罗县等为代表的农村改革试验区 对土地管理制度进行了相关改革试验，确权基础上，放活农村土地包括交易（流转）、抵押、入股、处置（退出）等在内的广泛财产性权利。在还权赋能的同时，牢 牢守住农民利益不能受损的底线，取得了一系列创新性成果和宝贵经验。
明晰产权，确权先行
电脑屏幕上清晰地显 示着各家户主的名字和耕地亩数，用鼠标轻轻一点，“张某、64022、第九村民小组、14.53亩”等相关信息清晰地显示在屏幕右侧。这是记者在宁夏平罗 县渠口乡红阳村看到的土地确权成果，平罗县农经站站长关尚德告诉记者，平罗县使用了统一的软件平台记录确权数据，土地权属关系一目了然，有效地减少了争 议。
据了解，平罗县这一做法只是宁夏推动土地确权工作的一个缩影。“宁夏率先在全国实现了包括统一工作流程、政策口径、软件平台、航拍采购、经费补助等在内的省一级确权工作统筹。”宁夏农牧厅农经法规处处长张延平介绍说，“有效地推动了确权工作顺利进行。”
推 进农村土地制度改革，必然建立在清晰的权属关系基础上，农村改革试验区在土地确权方面进行了创新探索，如枣庄市探索了“两书、一表、一图、一合同、一证” 确权登记管理办法，目前已完成90%以上的确权任务；黑龙江克山县探索了“四统一五到户”的工作方法，确权量目前达到了95%以上。
土地经营权流转是实现规模经营的重要途径，然而一些地区土地在私下流转，很容易产生流转不规范、农民利益受损等问题，农村改革试验区在规范土地流转、保护农民利益方面进行了相关探索。
据 枣庄市农经办主任冯宜勇介绍，枣庄市已建立起了市、县（区）、乡镇三级完善的农村产权交易体系，实现了包括土地经营权在内的全部农村产权的进场交易，规范 了经营权的流转。同时，在保护农民利益方面，还探索出了为流转主体发放《农村产权交易鉴证书》的模式。“以往土地流转都是给新型经营主体发放土地使用产权 证，从长期看，这可能会放大了经营权淹没了承包权，当发生纠纷时，农民的话语权就会降低。”冯宜勇对这一模式的意义分析得很透彻：“现在我们以《农村产权 交易鉴证书》代替《土地使用产权证》，更加突出的是土地流转的交易性，淡化经营权的概念，这更有利于保证农民的利益。”
盘活资产，还权赋能
对于农村改革试验区而言，一直在探索更大范围内赋予农民对于土地有效的收益权。其中，实现农村承包土地经营权和住房财产权的“两权”抵押贷款权能，是一项重要内容。
在 枣庄市山亭区万恒土地合作社，记者了解到该社入股和流转了土地1600余亩，为了解决经营流转资金问题，合作社在2014年抵押了500亩流转土地，贷了 100余万元。“贷款有效地缓解了流动资金不足的问题，让我增加了农用设施，提高了经营水平。”该合作社理事长魏洪军说。
但是抵押 的土地毕竟都是农户的承包地，如何保证农民的利益不受损失？各个试验区普遍的做法是，进行抵押之前，需征求流转土地的农户签字同意。除此之外，枣庄市确立 了用于抵押的土地最多不超过流转土地的1/3，向银行抵押贷款的期限不超过3年的原则。平罗县则设立了农村产权抵押贷款风险基金，对没有还贷能力或还贷延 期的，可从风险基金中先期垫付，既保护了农民利益，也调动了金融服务部门的积极性。安徽宿州市则是大力发展粮食生产政策性农业保险，以化解因农业经营风险 造成的抵押贷款坏账。
盘活农村土地资产，入股也是一种重要的财产权实现途径。从改革试验的实践来看，大部分试验区采取了土地股份合 作社的形式，如在平罗县的带动下，宁夏青铜峡市叶盛镇五星村成立了土地股份合作社，该社由村支部牵头，以每亩地折合830元为一股，一共设置总股权 1688股，采取“保底+分红”的模式。“保底830元，年底还进行二次分红。”该社理事长徐建平介绍说，“再多出的收益还可用于建设村里的公共设施。” 当记者问及把土地交给合作社是否放心时，60多岁正在合作社劳动的入股农民杨金山说：“以前土地交给老板们总不放心，现在土地交给村委会办的合作社，还能 多分红，我们放心着呢！”
枣庄滕州市南沙河镇也开展了类似的土地股份合作社，实行“保底600元+分红”的模式；宿州灵璧县灵南生态合作社等地开展土地股份合作试点，2013年每亩保底1000元，分红584元，比土地流转收入高35%~58%。
有 偿退出，尊重民愿赋予农村土地更加充分的财产权，其中也包括处置权。为了解决农村“空心化”带来的土地和房屋资源闲置浪费，能让农民更顺利地迈进城镇化的 大门，探索引导有条件的农民退出土地承包权、宅基地使用权及其房屋财产权很有必要。但不同于一般财产，土地带有一定的社会保障性质。引导农民有偿退出“三 权”，最重要的就是充分尊重农民意愿，保护农民利益。
平罗县灵沙乡是开展“三权”有偿退出的重点区域，该地取得的经验被国务院副总 理汪洋称为“平罗经验”。平罗县农改办主任顾自军为记者介绍了它的具体内容，“设立500万元的退出收储基金，对在城镇有稳定收入来源和固定住所的农户， 按照自愿有偿原则，允许其自愿永久退出‘三权’，并给予一次性补偿。”顾自军说，“目前，围绕插花移民安置，已收储自愿永久退出耕地、宅基地和房屋720 户，转让耕地3600亩，插花安置移民300户，为全区移民安置探索了新途径、创造了新模式。”
在平罗县灵沙乡西灵村，记者见到了 从宁夏南部固原市西吉县搬迁过来的生态移民陈月义。他告诉记者，2012年他搬迁到了西灵村，到这里时得到了一处宅基地和房子，还有5亩水浇地，现在孩子 上学也方便了，生活也好了，而所有这些，他没有花一分钱。对此，该村村支部书记田生俊解释道：“几年前，村里便引导那些在城市打工、买了房子的村民退出耕 地、宅基地，我们给每个退出农户补助了12万元，移民过来的时候，我们就把这些房子和地免费提供给他们。”
围绕农村“三权”有序退 出，其他试验区也进行了相关探索，如在枣庄市滕州市南沙河镇上营村，在充分尊重农民意愿的基础上，引导了70多户老旧无人居住房屋退出，土地进行复垦，用 于发展种植养殖业；黑龙江克山县出台专门措施，鼓励农民进城定居，对退出宅基地和土地承包经营权的，给予购楼补助优惠，全县退出农户近900户，退出土地 近2万亩。
农村土地制度改革，既要创新放活，又要严守底线，既要有一定的前瞻性，也要立足实际。正如枣庄市委副书记梁宪廷所言： “农村改革和探索必须坚持‘三个有利于’的原则：坚持有利于粮食增产、有利于农民增收、有利于适度规模经营。在最根本上，还是要尊重农民意愿。”土地制度 改革是下一步我国深化农村改革的重中之重，农村改革试验区作为“探路者”取得的这些宝贵经验，值得全国各地结合自身特点去思考、学习和借鉴。
