党的十八届五中全会提出，发展多种形式适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用。土地是最基本的农业生产要素。发展适度规模经营，必须顺应工业化、城镇化快速发展、农村劳动力大量转移的新形势，不断创新和完善承包经营制度，促进土地要素有序聚集，为提升农业规模经营水平提供基础保障。
当前我国农村土地规模经营呈现多种模式
我国有2.3亿承包农户，承包集体耕地约18亿亩。近年来,通过土地流转、专业合作、社会化服务等方式，形成了多种多样的规模经营，主要包括三种类型：一是通过土地经营权流转形成的土地集中型规模经营。指的是专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型主体流转农户承包地，集中较大面积土地开展规模化农业生产。据统计，全国经营面积50亩以上的规模主体超过350万个，经营耕地面积约3.5亿亩，约占承包耕地总面积的20%。二是通过合作组织带动形成的紧密合作型规模经营。指的是通过加入专业合作社等形式，通过统一购买农资、统一机械化作业、统一对外销售等，把承包农户的分散生产活动转变为应用现代农业生产装备的机械化、规模化经营。截至2015年底，全国工商部门注册登记的农民专业合作社有150多万家，带动农户超过1亿户。三是通过社会化服务组织带动形成的松散服务型规模经营。指的是承包农户通过与各类社会化服务组织签订协议，利用新型经营主体拥有的现代农业生产装备完成承包耕地的部分田间作业和产前产后经营活动。据统计，目前全国有35万多个农业产业化组织，为广大农户提供农业生产各环节的服务。
不同规模经营形式的区别与联系
（一）不同规模经营形式呈现出承包农户与新型经营主体之间不同的权利分享关系。如果将承包农户在承包地上的经营权细分为种植决策权、田间管理权和产品处置权，这些规模经营形式可以归纳为两种权利分享方式：一是土地经营权流转形成的规模经营，即土地集中型规模经营。承包农户以获得租金为前提，将上述三项权利全部让渡给新型经营主体。二是土地经营权共享形成的规模经营，包括紧密合作型、松散服务型规模经营。加入专业合作社的农户仍然自己管理承包地，但必须与合作社共享部分或全部种植决策权、田间管理权、产品处置权。与服务组织协作的农户仍然享有承包土地的种植决策权、产品处置权，但根据自己的需要，采取委托代耕、托管等多种形式与服务组织共享田间生产管理权。
（二）不同经营形式实现规模化经营的程度不同，正体现了规模经营发展的阶段性和渐进性。在土地集中型规模经营中，流入方使土地、资金、技术、良种、农机等生产要素最大限度地结合起来，有利于更全面、更彻底地实现土地的规模化、机械化经营。在“生产在家、服务在社”的紧密合作型规模经营中，由于承包农户没有真正把土地经营权转出，新型主体难以利用现代物质装备统一平整耕地、培肥地力、改善农田设施，只能算是实现了作业环节或购销环节的规模化经营。在委托代耕、土地托管等松散服务型规模经营中，由于承包农户与服务组织之间缺乏有力的制度约束，其实现的作业、购销等环节的规模化经营大多带有偶然性、不稳定性。
（三）不同规模经营形式各有不同的适应环境，并无优劣之分。农业劳动力转移是一个漫长的历史过程，在承包农户脱农的不同阶段，对转移多少土地经营权会有不同的选择。如果脱农不充分、新型经营主体也不愿全面承接经营风险，双方就倾向于选择松散服务型或紧密合作型规模经营方式，通过共享土地经营权、共担经营风险，来实现规模化经营。如果承包农户已基本脱农，而新型经营主体又已具备较强资金、技术及承担风险的能力，双方就会倾向于将土地经营权长期流转，实现土地集中型的规模经营。但必须注意的是，由于农村劳动力转移的渐进性、长期性和反复性，通过共享土地经营权，以组织或服务规模扩大形成的规模经营，将在相当长的时期内成为我国农业规模经营的重要路径。
促进规模经营发展必须解决的问题
（一）土地要素与其他农业生产要素配置的错位问题。从调研情况看，由于多数传统承包农户依靠老人和妇女兼业种地，他们虽然保留着承包土地经营权，但大多已经不再拥有农机具、不掌握新的种植技能。而那些购买了现代农机具、掌握先进种植技能、拥有土地规模经营能力的新型经营主体，许多却由于承包地细碎、老年农民恋土等原因，很难找到连片成方的大地块，经营能力难以充分施展。这种局面，对现代农业生产装备和技术是一种浪费，也对农业规模经营发展产生了严重制约。
（二）农业生产实际上由新型经营主体承担与现行扶持政策主要瞄准传统承包农户的错位问题。调研发现，即使在没有流转的承包土地上，耕种、植保、收获等主要作业环节已经由农机大户、植保大户、合作社、社会化服务组织等新型经营主体承担。但由于传统承包农户仍然拥有承包土地的经营权，而现行粮食直补、农业保险等扶持政策多以承包土地数量为基础，新型经营主体得不到相应的政策扶持。许多新型经营主体反映，他们是真正的种粮者，却拿不到粮食补贴，他们愿意多交纳保险费以获得更高额度的补偿，却找不到相应的保险项目。
（三）农村土地流转价格上涨过快导致的两难问题。近年来农村土地流转价格不断攀升，已经成为影响规模经营主体从事农业特别是粮食生产的重要因素。另一方面，传统承包农户又把承包地流转看作重要的财产性收入来源。基层干部对此也十分为难：流转价格是市场形成的，政府不能干预；可如果任其上涨，肯定会影响粮食生产，规模经营发展不起来，我国农产品的市场竞争力更难以提升。
（四）城镇化快速发展背景下的“人地分离”问题。改革开放以来，农村开展了两轮承包，各村组按人口平均分配承包地，收回因迁出、死亡而失去村组集体成员资格人员的承包地，转而分配给新增集体成员，这也是解决“人地分离”问题的重要途径。但从调研情况看，一些地方在二轮承包时没有按人口变化进行调整，从而导致“人地分离”问题日趋严重。
政策建议
（一）坚持农村土地集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，为发展规模经营奠定坚实的产权基础。坚持这一制度，一方面可以利用集体经济组织的框架，防止土地兼并和两极分化；另一方面又可以发挥家庭经营在农业生产中的天然优势，提高农业生产效率。当前，阻碍我国现代农业发展的不是土地集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，而是超小规模的分散经营方式。在完善法律或制定政策时，必须坚持农村基本经营制度，既给承包农户长久的定心丸，又给新型主体稳定的经营预期，在确保农民平等享有承包权的基础上，引导和促进土地经营权的有序集中。
（二）以实现“耕者有其田”为方向，按照“三权分置”的原则推动承包经营制度的完善和创新。实践证明，由劳动者享有田地耕作权，最有利于提高农业生产效率，维护农村社会和谐稳定。因此，无论是土地公有制还是土地私有制，都必须把实现“耕者有其田”作为努力方向，防范“不在地主”的负面影响。在当前工业化城镇化快速发展的背景下，为防止农户进城后“人地分离”形成新的“不在地主”，必须相应完善承包经营制度，探索“耕者有其田”在新时期的有效实现形式。要按照“三权分置”原则，以实现“耕者有其田”为目标，在稳定承包关系的基础上，鼓励地方探索建立进城农户承包地自愿有偿退出机制，引导土地经营权向真正种地者集中。对于经济发达、农民向二三产业充分转移、集体经济实力强的地区，可以发挥土地集体所有的制度优势，允许探索集中统一整理、成员平均承包竞争经营、股份合作等方式，促进农业规模经营的加快形成。
（三）以促进土地规模经营发展现代农业为导向，确定同等保护集体土地所有权、进城农户承包权和规模经营主体土地经营权的基本原则。当前，农村承包土地的社会保障功能相应弱化。现阶段完善承包经营制度，应更多地着眼于促进规模经营和现代农业发展。应当按照同等保护集体土地所有权、农户承包权和土地经营权的原则，尽快完善相关政策法律。要充分体现农民集体在承包地处分中的决定权，防止土地为少数人兼并。对农户承包权，主要是确保刚进城的农户能够获得对外出租和征地补偿收益，能够在经济不景气时保留一条回乡种地的退路。对土地经营权，要重点体现对规模经营主体发展现代农业的支持，包括鼓励中长期流转土地、保护流转到期后的优先续租权、允许土地经营权担保融资，以调动他们加强农田建设、培肥地力、增加投入、发展可持续农业的积极性。
（四）健全针对土地规模经营主体的扶持政策。尽快建立健全以实际土地经营面积为基础的农业经营主体扶持政策，调动真正种粮务农者的积极性。在兼顾进城农户财产收益和规模主体经营效益的前提下，鼓励地方通过发布指导价格等方式，探索建立土地流转价格合理形成机制。采取财政贴息的办法，引导和鼓励农业保险公司开发符合土地规模经营主体需求的保险项目，提高他们抵御自然风险的能力。鼓励金融机构开发面向土地规模经营主体的经营性贷款项目，减轻他们在支付租金、购买农资时的资金压力。（作者系农业部经管司副司长）
