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制图：蔡华伟 |
“到2020年全国耕地保有量不少于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田。”1月24日国新办新闻发布会上，国土资源部部长姜大明在解读《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下简称《意见》）时说，耕地是国家粮食安全的根本保障，是农业发展和农业现代化的根基和命脉，人多地少的基本国情，决定了我们必须实行最严格的耕地保护制度。与此同时，要通过大规模建设高标准农田等举措来推进耕地质量建设和保护。
管控+建设+激励，耕地保护政策体系更成熟
“经过多年的努力，我们初步建立起了包括规划控制、用途管制、标准核定等的管控性耕地保护框架体系。”姜大明说，新形势下，要实行耕地管控性、建设性和激励约束性多措并举的保护政策。
如何严保严管？《意见》提出“两个绝不能”，就是已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。“严禁通过擅自调整县域规划规避占用永久基本农田的审批”，意在突出对永久基本农田的特殊保护，强化永久基本农田对城市发展的边界约束。
自去年以来，国土资源部会同农业部组织开展永久基本农田划定工作。目前，全域永久基本农田划定工作基本完成，“十三五”规划确定的15.46亿亩永久基本农田保护目标任务，全部落实到地块。
耕地建设性保护主要指通过工程措施改善农业生产条件、通过工程和技术措施提高耕地质量。中农办副主任韩俊介绍，近年来，国家大力推进土地整治与高标准农田建设，有效弥补了建设占用造成的耕地产能损失。仅高标准农田建设一项，“十二五”期间，全国累计投入资金5900多亿元，建成高标准农田4.03亿亩，补充耕地2700多万亩，整治后的耕地质量平均提升1—2个等级，粮食产能普遍提高10%—20%。
韩俊说，“十三五”期间，将整合财政资金，并通过财政资金撬动社会资金参与土地整治和高标准农田建设，全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，并建立科学的耕地质量和产能评价制度，完善耕地质量调查与监测体系。
“耕地保护是关系国计民生的大事，除了行政、法律手段，还要充分发挥经济杠杆的作用，激励约束并举。”姜大明介绍，今后将整合相关资金建立耕地保护奖补机制，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民进行奖补，同时，还要规范市县间跨地区补充耕地的利益调节，真正让保护耕地的地方“不吃亏”，让保护耕地的集体和农民“得实惠”。
在强化约束方面，姜大明说，《意见》强调耕地保护党政同责，建立“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制，确保最严格的耕地保护制度落到实处。
数量+质量+生态，耕地保护“三位一体”
农业部副部长余欣荣说：“严格实施耕地的数量保护，既要‘少占’，也要‘补足’。就是说要减少新增建设占用耕地，强化非农建设占用耕地的转用管控，同时要拓展补充耕地渠道，牢牢守住耕地保护红线。”
对于加强耕地质量保护，余欣荣表示，将推进占用耕地耕作层的剥离再利用、中低产田的提质改造，新增耕地后期培肥改良等措施，大力提升粮食综合生产能力。与此同时，扩大耕地轮作休耕试点，落实耕地生态保护。他说：“耕地是生态系统的重要一环，在耕地后备资源开发利用的同时，要明确禁止开垦的区域和地类，积极开展退化耕地的综合治理，污染耕地的治理修复，统筹推进耕地休养生息。”
余欣荣介绍了湖南重金属污染耕地治理修复的情况。从2015年开始每年安排专项资金，在长株潭地区的19个县实施耕地质量提升与重金属污染的修复行动。去年下半年，有关专家按照科学流程对上述地区进行严格检测，土壤的重金属污染程度已经有了比较好的改善。
探索补充耕地国家统筹，并非对耕地占补平衡制度松绑
“耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施。”国土资源部副部长曹卫星介绍，1999—2015年期间，全国建设占用耕地5928万亩，同期补充耕地6929万亩，有效弥补了各类建设占用造成的耕地损失。
经过多年的开发利用，我国耕地后备资源在逐步减少，并且分布不均衡，占地需求和补地资源空间不匹配问题日益显现，资源匮乏地区落实耕地占补平衡政策遇到了一些现实问题。因此，《意见》按照“控占用、调方式、算大账、差别化”的思路，提出了改进和规范占补平衡管理的措施。
曹卫星说，“差别化”就是充分考虑区域差异和项目差异，构建“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的耕地占补平衡新格局。“在实施补充耕地国家统筹过程中，要严格限定统筹范围，严控统筹规模。同时要发挥利益杠杆调节作用。分地区、分类型制定国家统筹补充耕地费用标准。通过收缴国家统筹补充耕地费用，在承担补充耕地任务的省份集中投入资金，统筹用于补充耕地和改善农业生产条件。”
曹卫星表示，探索资源匮乏省份补充耕地国家统筹，是实事求是解决资源匮乏省份保障发展需求，落实补充耕地实际困难的应对之策，不是对耕地占补平衡制度松绑，也不是放松管理要求。
