新时代，我国经济社会环境发生了重大变化，实现口粮绝对安全、粮食基本自给的粮食安全目标仍面临巨大挑战。一是粮食消费需求数量刚性增长、结构不断升级，立足国内保障粮食有效供给的任务依然艰巨；二是市场开放程度高，农民种粮利润空间受到挤压，粮食生产的内生动力面临严峻挑战；三是资源环境约束日益增强，粮食可持续生产能力和食品安全受到严重威胁；四是受国际规则约束，农业政策支持空间有限，促进粮食生产的政策手段亟待改革和创新。面对种种挑战，需要从以下三个方面走好中国特色粮食安全之路。
加强基础设施建设和科学技术支撑，实现“藏粮于地”“藏粮于技”
多年来，依靠投入要素增长驱动的粗放型粮食生产方式对耕地质量的影响也越来越大。农药、化肥过度使用使得我国耕地质量显著下降，耕地酸化、土壤板结等问题也逐渐显现，保障粮食可持续生产能力的难度也越来越大，这势必会增加未来的粮食安全隐患。粮食生产过程中的生态环境恶化与污染致使我国食品质量堪忧，特别是农业生产过程中化学污染和重金属污染加剧了民众对食品质量安全的担忧，如2013年的“镉大米”事件，导致人们对食品质量安全的忧虑不断加深。为此，新时代的粮食安全不能再追求粮食产出的增加，要从保障粮食产量向保障粮食生产能力转变，实现“藏粮于地”。要做到“藏粮于地”，首先要保住耕地面积，要坚守耕地红线，不仅要在数量上而且要在质量上坚守，不仅要划定基本农田，还要划定粮食生产功能区，为粮食生产留好土地空间；其次要提高耕地质量，《2017年生态环境状况公报》（以下简称《公报》）显示，截至2016年底我国尚有5.59亿亩耕地属于质量较差耕地，因此应积极开展高标准农田建设，加强农田水利设施建设，防止土壤污染、水土流失和肥力下降，提升耕地的产出水平。
随着城镇化进程的加快，耕地与建设用地之间的争夺不断加剧，耕地资源的减少和质量下降对我国粮食安全造成了严重影响。《公报》显示，截至2016年底我国耕地面积为13492.1万公顷，全国人均耕地不到世界人均水平的一半；同时，中国人均水资源占有量只有2200立方米左右，仅为世界平均水平的1/4。而且在地区分布上，我国淮河以北地区占有全国60%以上的耕地，仅拥有不到20%的水资源，粮食种植需求与水资源供应不足矛盾尖锐。为保证粮食增产，华北地区地下水超采严重，已形成世界上最大的“漏斗区”，地面沉降和塌陷现象屡屡发生。为此，新时代粮食安全目标的实现不能寄希望于播种面积的扩大，要更注重粮食全要素生产率的提高，实现“藏粮于技”。要做到“藏粮于技”一是要加强农业科技研发，二是要完善农业科技推广。农业科技研发是基础，当前我国农业科技贡献率已达57.5%，但同发达国家80%左右的水平相比仍有提升空间，因此要稳步扩大农业科技投入水平，对高产优质良种、绿色生产技术、农业水土治理、农机农艺结合等关键技术进行突破。农业科技推广是关键，农业科技只有被采用才能真正转化为现实生产力，因此要继续推动农业技术深化体系的改革，发展公益性技术推广服务，同时要引导市场主体参与农业技术推广，构建科研单位、农技推广机构、市场化服务主体、农业乡土人才等多方参与、分工合作的农技推广联盟。
促进产业融合发展，统筹国内外资源，推进农业供给侧结构性改革
当前，我国粮食生产成本不断上升，谷物综合生产成本已全面高于美国综合生产成本。农业生产成本的快速增加除了受种子、农药、化肥、农膜等直接生产成本上升的影响外，要素的机会成本增加也是影响成本上升的重要因素。同时，由于市场高度开放，国内劳动力成本和生产成本的上涨使粮食价格不断上涨，导致国内外农产品价格出现倒挂，形成了“洋货入世、国货入库”的畸形局面，粮食价格上涨呈现“天花板效应”，国内农产品价格上涨空间有限。在“农产品生产成本地板”不断抬升、“农产品价格天花板”不断下降的双重挤压下，如何提升种粮比较收益，增强农民种粮的内生动力，保证较高的粮食自给率，是维护国家粮食安全面临的重要挑战。为此，要坚持质量第一、效益优先，以农业供给侧结构性改革为主线，着力构建现代粮食产业体系、生产体系、经营体系，实施粮食产业的优产、优购、优储、优加、优销，实现粮食全产业链的增值增效。首先，积极培育新型农业经营主体，主体是基础。要注重外部发展环境建设，加快完善土地流转机制、配套基础设施提供、探索金融授信机制等，积极培育农业社会化服务主体，为新型农业经营主体的生产提供有效的服务。其次，促进多种形式的产业融合。积极发展高效的产业组织模式，鼓励产业链纵向一体化、功能集成的农业园区、“互联网+现代农业”等新业态发展，注重主体之间利益联结机制的建设，创新发展订单农业，鼓励发展股份合作，实现利益的紧密联结。
中国农业资源相对短缺，进口农产品相当于进口土地资源和水资源，因此适度进口农产品特别是土地密集型农产品，对保障农产品有效供给和缓解资源环境压力有重要作用。但是，大量进口农产品不仅挤占国内市场，又会对国内农产品价格形成打压，从而对国内产业造成冲击。为此，在国内粮食生产确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，为了减轻国内农业资源环境压力、弥补部分国内农产品供求缺口，适当增加进口和加快农业走出去步伐是必要的。一是进口差异化品种，丰富国内产品种类。国内生产的重点是保谷物、保口粮，其他产品可积极利用国际市场调剂余缺。二是进口高能耗、比较优势不足的产品，缓解资源环境承载压力。当然，在利用国际市场和资源保障我国粮食安全的过程中，应注意构建多元化、进口轮换渠道，避免贸易摩擦可能带来的风险。另外，在进口粮食、调剂余缺的同时，也要积极扶持有能力的企业走出去，推动“一带一路”建设，在帮助其他国家解决粮食安全问题的同时拓展潜在的进口渠道。
创新支农惠农政策，强化政策支持效果
历史经验表明，粮食生产对价格非常敏感，因此中国政府通过提高最低收购政策和临时收储政策来刺激粮食生产。从2004年开始，为了避免粮食价格过度下降损害农民的利益和种粮积极性，我国陆续实施了粮食最低收购价、临时收储和粮食补贴政策。然而随着收购价格的不断提高，收购价格成为了市场最高价，粮食产量的绝大部分被政府收购，这不仅导致政府的粮食库存激增，财政负担沉重，更重要的是扭曲了上下游市场关系。此外，由于补贴方式单一、补贴资金逐渐增加，中国对部分粮食产品补贴已接近或超过补贴上限，引致其他国家的不满和诉讼，依靠现行补贴方式保护粮食生产的压力日益增加。
为了改变这一局面，现行粮食支持政策迫切需要改革和完善，既要保证粮食产量不滑坡，又要理顺政府和市场的关系。一是要将粮食收储于价格支持分离，粮食收储用于稳定市场价格，而保障农民收益需要其他政策措施来实现；二是促进基础设施投资和农业研发，用足“绿箱”政策，提高农业的综合生产能力；三是政策资金要充分撬动农业保险等措施加强新型农业经营主体的风险防范能力，降低粮食生产的经营风险和自然风险。
（作者蔡海龙，系中国农业大学经济管理学院教授，国家农业农村发展研究院研究员）
