粮食安全是涉及我国国民经济与社会稳定的全局性、基础性的重大战略问题，是保障国家安全的重要基石。党的十九大报告提出，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，这一论断表明中央对我国国情、农情、粮情的深刻把握，也展示了中央确保国家粮食安全的坚定决心。2019年10月14日，国务院正式发布《中国的粮食安全》白皮书，为新时期确保国家粮食安全提出了新的构想。面对国内外错综复杂的形势，新时期确保国家粮食安全要实行全产业链的安全保障措施，进一步完善粮食安全保障体系，提升粮食产业竞争力。
中国粮食安全形势正处于历史最好水平
在国家政策的强力支持下，粮食安全形势迎来了历史最好水平。从供给看，粮食产量连续七年保持在6亿吨以上，2018年粮食总产量达到65789万吨，单产达到5621公斤/公顷，粮食供给充足，为经济发展和社会稳定发挥了“压舱石”和“定海神针”的作用。同时粮食生产机械化水平不断提升，与信息技术、金融、国际市场进一步融合，空间布局不断优化，现代化水平大幅提高。从需求看，粮食总消费量稳步增长，2018年大米、小麦、玉米、大豆总消费量分别约为14953万吨、12583万吨、22465万吨和10664万吨，肉制品进口已对饲料粮需求形成替代，短期内粮食供需基本平衡，粮价总体稳定。
粮食安全仍面临严峻的挑战
新世纪以来，我国经济社会结构发生显著变化，资源禀赋矛盾日益凸显，粮食生产成本显著提高，国内外形势更加复杂，给粮食安全带来巨大挑战。
一是粮食生产的资源约束和生态环境问题愈发凸显。我国人均资源较为稀缺，人均耕地面积仅为世界平均水平的40%，人均水资源拥有量不到世界平均水平的25%。同时资源破坏、环境污染、水土流失等一系列问题，导致粮食生产的资源环境约束日益强化。而工业用粮、饲料用粮等使得粮食需求不断增长，对粮食可持续发展提出挑战。
二是粮食产业竞争力不足。新世纪以来，我国农业生产资料、劳动力和土地价格刚性增长，粮食生产成本攀升，给未来农业发展带来了风险。2017年，我国稻谷、小麦、玉米、大豆总成本分别为1210.19元/亩、1007.64元/亩、1026.48元/亩和668.8元/亩，较2001年分别增长了2.5倍、2.5倍、2.5倍和2.8倍。此外，我国劳动生产率与国际差距很大，经营主体组织化水平不高，粮食收储压力加大，粮食加工产业化有待完善。
三是农业对外开放对粮食安全的要求越来越高。全球农业的国际化浪潮，使得农业竞争日益加剧，国际农业市场联动不断增强，世界粮食市场价格波动和全球经济形势的变化，对我国粮食安全提出了更高的要求。近年来我国粮食进口增加迅速，2017年，粮食进口量达13062万吨，比1978年增长近14倍，粮食净进口量达到创纪录的12782万吨，比1978年增长17倍，粮食净进口量与国内粮食产量的比重则从2.3%上升到20.7%，国际贸易对粮食安全的影响日益显著。在投资领域，2018年国家发展和改革委员会相继发布了《外商投资准入特别管理措施》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》两份文件，提出全面取消稻谷、小麦、玉米收购、批发的外资准入限制，同时取消小麦、玉米之外农作物新品种选育和种子生产须由中方控股的限制；在自由贸易试验区负面清单在全国开放措施的基础上，进一步提出小麦、玉米新品种选育和种子生产的中方股比不低于34%。未来在粮食收购、加工、批发等环节，我国粮食安全将面临跨国粮商更为直接、更为充分的竞争。
四是全球粮食安全形势依然严峻。近年来，全球粮食安全形势总体宽松，但是2018年世界谷物减产，国际粮价迅速提升，粮食安全形势不容乐观。2018年世界谷物产量下降为26.01亿吨，同比减少2.1%，而消费量增长为26.53亿吨，同比增长1.5%，供求形势由宽松转为趋紧。全球仍有51个国家约1.24亿人受到急性粮食不安全的影响，同时世界各国抢占粮食市场话语权的竞争更加激烈，欧美等农业强国在农业生物技术领域占据优势地位，正逐步加大对国际粮食市场的掌控。
五是长期粮食供需偏紧的矛盾依然存在。随着经济社会发展和人民生活水平的提高，城乡结构变化和食物消费升级，我国粮食需求量不断增加，粮食自给率降低的风险依然存在。
保障粮食安全的战略构想
一是走差别化竞争发展之路。目前，我国农业劳动生产率的提升还有很大潜力，要立足于资源禀赋和产业优势，走差异化竞争发展道路。在广袤平原地带推进规模化粮食生产，在自然景观优美的区域开发休闲观光农业，在山区丘陵地带开发优质特产、有机绿色食品等，以优质化、高档化、生态化提升产品竞争力。
二是实行粮食全产业链的安全保障措施。随着改革开放的不断深入和市场经济体制的不断完善，市场分工更加细化，市场主体更加多元，粮食安全的综合保障能力涉及到更多产业门类和部门，必须完善粮食全产业链。除保障生产环节的高产优质，粮食流通、加工、收储、销售等各环节都是我国粮食安全保障的重要过程，要通过对粮食全产业链多样化、综合性、全方位的开发，提升对国家粮食安全的控制力。
三是加强国际合作和外资监管。依托“一带一路”发展战略，同时抓住亚洲基础设施投资银行设立的契机，加强双边或多边农业合作，通过基础设施和金融支持的带动，加强粮食贸易的衔接，为我国的粮食安全与贸易提供保障。充分利用联合国粮农组织、亚太经合组织等国际组织平台，促进国际组织规则为我所用，共同促进世界粮食安全。同时着眼粮食进口和外资进入对粮食产业的影响，实施外资安全审定制度，加强外资监管，强化外资企业贸易与经营信息报告制度，维护粮食产业安全。
四是加快构建更加系统的粮食安全保障体系。目前，我国粮食安全战略体系框架已基本确立，今后一段时期要加快构建粮食安全预警体系，加大粮食安全大数据建设，尽快将国内外粮食生产、加工、储存、销售、天气、自然灾害等数据进行全面整合，充分利用遥感、航天、地理信息、云计算、人工智能等现代技术，对全球及我国粮食安全状况进行科学监测、预警和形势判断，进一步强化粮食安全宏观调控能力。建立健全粮食安全应急体系，从结构角度优化粮食品种结构和储备布局，结合粮食品种空间分布、物流体系完善程度、区域销售规模与市场需求等，评估我国粮食安全的动态变化，保障薄弱地区、困难群体和应急状态下的粮食供应。着眼于中长期国际粮食贸易格局和流向的变化，在主要出口国、进口国港口、国际性交通枢纽、进口国中心城市，建设一批物流节点，实现物流节点与国际铁路水路公路运输的良好衔接。并且加强建设海外服务体系，搭建投资服务平台，加强政府信息支持与服务。
（作者：姜楠 作者系农业农村部农村经济研究中心研究员）
