本文导言：我国自1980年在农村推行家庭联产承包责任制以来，党和政府把解决“三农”问题作为重中之重，管理层在支农惠农方面采取了很多切实可行的措施，也取得了好的实效。在农村金融方面管理层虽力倡加强和改善农村金融服务与创新，但农户贷款难问题日益突出，当前已成为农村金融服务的盲区。笔者通过调研认为，农村金融机构商业化取向的改革，必然导致农村金融机构服务“三农”的弱化。而且笔者认为，现行的农村金融机构对农户而言，都是正规金融或外部金融。这些外部金融机构是入不了村进不了户的。笔者调研的结论是：从根本上解决农户贷款难问题，必须明确一家外部金融机构作为扶助银行，在广大农村地区建立全覆盖的村级农户资金互助社，走“村级农户资金互助社+扶助银行”的路子，从而促进农业农村经济的可持续发展。
为了建立健全农村金融服务体系，增强金融支农功能，探索农村以农养农的融资途径，开发利用农村潜在的融资资源，搭建行政村社区（简称村级）民间互助融资服务平台，缓解广大农户生产经营融资难问题，最近我们就组建“村级农户资金互助社”问题，在湖南省岳阳市的岳阳、汩罗2个县（市）对麻塘、城关、李家3个乡镇的畔湖、大冲、高燕、李家4个村、100农户及相关部门进行了调查，得到了一些有益的启示。
一、目前广大农户贷款难的问题突出
我们调查的这4个村共有农户1758户，6975人，耕地6308亩，农业生产以粮棉为主，生猪养殖和务工经商多种经营比较活跃。2009年农户总收入4639万元，人均收入6650元。村域加工企业和经济合作组织30个，2009年总收入4160万元。
据调查分析，当前农村金融服务的最大问题，是农户贷款难的问题，这个问题普遍存在，十分突出。在4个村随机抽样调查100农户中，2008至2009两年因生产经营有借贷需求的79户，实际发生借贷行为的23户，占需求户29.5%。其中只在金融机构（信用社）借贷6户，分别占贷款需求户的7.6%和占实际借贷户的26%。其他17户是通过民间私人借贷，月利率10‰左右，相当于国家基准利率1.5―2倍。2008至2009两年，4个村有6个小型农田水利基础设施建设项目，想以村集体承贷承还和分户偿还的方式向金融部门申请借贷82万元，但没有实现。岳阳县麻塘镇洞庭坳上组一曹姓养猪专业户，在近几年多次向本镇金融部门申请借1万元贷款，但都被当地乡镇金融部门以其用农村住房、养殖的牲猪等物不符合办理抵押、质押条件、农户担保不适合要求等为由而拒绝。2009年因向当地乡镇金融部门借不到贷款，无法对牲猪进行及时防疫治病，病死存栏肉猪60头，损失惨重。汩罗市高燕村打水组和范家组有8个养猪专业大户，每户年出栏猪在500头以上，存栏猪在200头以上。近几年当地乡镇金融部门只对其中一户用靠近集镇路边房屋作抵押贷款，其他7户均多次以农村房屋等财产申请抵押贷款和农户担保贷款，都被拒绝受理。
二、为什么农户长期普遍贷款难？
我们调查分析，认为有以下三个基本原因：⑴农户贷款问题长期已经成为金融机构服务盲区。调查的3个乡镇和其他地方一样，设在乡（镇）的农业银行营业所早在8年前开始陆续撤销，岳阳县和汩罗市共55个乡镇（场）现只保留农村乡镇营业所4个；乡（镇）农村信用社在12年前开始陆续全部撤销设在村里的信用分社（站）；乡（镇）邮政储蓄银行成立2年以来基本上未开办农户贷款业务；农业发展银行是农业政策性银行，还没有批准开办直接向农户生产经营性贷款业务。显然，目前农村金融机构中3家银行（农行、农发行、邮蓄行）对广大农户贷款没有顾及。虽然信用社发放了农户贷款，但放贷户很少，且借款额很有限，鞭长莫及，远远满足不了农户实际的融资需求。2007年开始，有的省市陆续搞了极少数农村资金互助社、村镇银行和小额贷款公司的试点，有成功的、有失败的，都没有在全国推开，没有形成气候。⑵农户贷款比较难放难管。农户地域分散，所需生产经营性贷款的额小、期短，且抵押、担保条件难符合金融机构现行的规定。农户自身也感到长途到乡（镇）、县城去找信用社、银行办贷款手续不熟悉、不方便。⑶农村金融机构疏远农户是因为有了更有利的信贷市场。农村金融机构管理权的上收和商业化股改，更加助长了信贷业务的趋利性。由过去比较注重支持农户经济，逐渐转向支持乡村、城镇规模经济，贷款投向不断向乡村个体工商户、城镇工商企业等方面调整。
我国改革开放30年来，党和政府一直倡导加强和改善农村金融服务，一直鼓励农村金融服务创新。管理层一直努力推进农村金融的加强和改善，也一直努力推动银行业金融机构对农村金融服务的创新。如银监部门近几年积极推动商业银行设立村镇银行、小额贷款公司，还出台了《农村资金互助社暂行管理办法》，鼓励银行业机构下乡入户，但收效甚微。据笔者长期观察发现，管理层对加强和改善农村金融服务的路径，走的是通过外部金融来达到改善和加强的路子。这种改革思路有三个不可克服的障碍：一是农户数量庞大，贷款额少、期限短、管理成本高，是任何一家外部银行业金融机构承受不了的。如我省有5万个左右行政村，2000万左右农户，即使一个村安排一名信贷员，工资及管理成本在50亿元左右，没有哪一家银行业金融机构愿干这种亏本事情。二是外部金融的银行业工作人员，学校毕业后就离开了农村，或者很多银行业工作人员非农村长大，对农村乡土社会风俗习惯不懂，与农民不能心灵沟通；特别是外部金融的银行业工作人员对农户申请贷款，信息不对称，不了解农户诚信信息，不了解农户还款来源，贷款风险管理难。三是农户的土地承包权、林地承包权、宅基地使用权、住房所有权在我国现在或将来相当长的时期内都不可能进行登记，即使登记，也不能作为银行业金融机构认可的抵押担保资产。农户的财产性资产或权利性资产很难变成外部金融条件下的金融资产。因此，根据我们的调查和观察，可以得出如下不成熟的结论：造成我国长期以来农户贷款难，或者我国农村金融过去和当前最薄弱的根本问题，是外部金融对我国乡村社会的水土不服和农村金融改革的路径选择不当。
三、从根本上解决我国当前或相当长时期内农户贷款难问题的路径选择
根据前述分析，造成我国农户贷款难问题，根本原因在于解决问题的路径选择不当。在我们对岳阳市农村的调查中，我们得出解决农户贷款难问题，必须走“村社区内部金融+外部金融扶助”相结合的路子。我们调查的100户农户，对组建村级农户资金互助社的支持率达97%，都愿意在村社区内的农户资金互助社进行比目前金融机构更方便、更实惠的存款和贷款。乡村干部主张要把村级农户资金互助社办出特色，办成贴近农民的“银行”，办成农民家门口的“银行”。建议“三要三不要”：要办成自主经营、自担风险的助互社，不要行政干预；要按互助金融、草根金融进行经营管理，不要办成正规银行机构；要有一家国有银行负责发起、管理与服务，并得到政府及有关部门的支持与优惠，不要由其自生自灭，促进其可持续发展。
在调查中，我们注意到，近年金融管理部门出台了《农村资金互助社管理暂行办法》，根据这一《办法》，建立农村资金互助社，需经银监部门审批，需颁发《经营金融业务许可证》，注册资金起点要求高，对从业人员要求高。根据我们在调查中与有关部门的座谈，认为这种模式，把农村资金互助社按正规金融来监管和办理，不适宜在我国大面积推行，仍没有跳出外部金融的路径。
按“村社区内部金融+外部金融扶助”相结合的模式，解决农户贷款难和农村金融服务在农户贷款方面存在的盲区问题，必须解决以下两个问题：
（一）在我国大部分地区建立全覆盖的村级农户资金互助社
1、村级农户资金互助社的性质与经营目的。村级农户资金互助社是由农户自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性金融，属于互助性金融、草根性金融、扶贫性金融。是属于国家提倡兴办且需要国家政策性扶持的互助合作金融。其经营目的是，调剂村社区农户资金余缺和适度融入资金，解决农户融资难问题，促进农户经济联系与合作，推动农村经济协调发展。
2、村级农户资金互助社的经营业务范围：办理社员存款、贷款和结算业务；受村委会委托办理的代理业务；向有关银行（外部金融扶助银行）机构融入资金。
3、村级农户资金互助社的服务宗旨和原则。必须实行社员民主管理与金融管理服务相结合，以服务社员为宗旨，谋求社员共同利益。应坚持：①“自愿参与，民主管理，互助合作，利益共享”的组织原则；②“自主经营，自我发展，自担风险，自负盈亏”的经营方针；③“因地制宜，综合考量，择优创办，重点扶持”的组建策略。要重点考察“可持续发展”的融资环境条件，成熟一批，发展一批。现阶段，应在我国东部、中部、东北部和西部较发达地区稳健推开。
4、村级农户资金互助社应按精简高效的原则设立。一般一社1-3人。人员素质重在农户信任，有一定的会计工作经历和能力，一般经过扶助银行的培训后上岗。经营场地因地制宜，工作人员的住所即为农户资金互助社办公场地，特色是农民的“背包银行”。
5、村级农户资金互助社应灵活优惠支农方式，兼顾自身经营利益。农户资金互助社要生存和发展，必须正确处理支农社会效益与自身经营效益的关系。既要便民惠农，为农户提供比银行、信用社金融机构更便捷更实惠的融资方式，又要谋求自身合法合理的经营利益。因此务必做到：⑴既体现优惠的存、贷款利率，又有一定的经营利差收入空间。总的原则，可参照当地农村信用社（村镇银行、贷款公司）当时执行的存、贷款利率：存款业务以执行央行基准利率为标准；贷款业务可确定比当地农村金融机构同类贷款品种执行利率低30%左右。⑵实行入股社员和存款户优先贷款，“以存约贷、存贷挂钩”等优惠信贷措施。鼓励农户短期借款，短期（10天内）借款可以只收手续费。⑶采用比银行、信用社更灵活的抵押、质押、担保信贷方式。本村农户、小企业的房屋、店铺、林、牧、渔业等产权和经营权、大型农机具、壮实耕牛、每年到户的财政性补贴资金、存款等财产、产权、经营权和宅基地，可直接抵押、质押或联户担保抵押，并不需办理抵押登记。⑷对入股社员必须按年予以分红。
6、村级农户资金互助社必须建立风险保障机制，严格经营风险管理。村级农户资金互助社营运资本实力小，且独立经营，因此更应创建和执行严格的风险保障机制。不仅要建立健全债务追偿、债权保全的可靠抵押、质押、担保制度和办法，还应强调资本充足和贷款限额控制等分散、化解风险机制。村级农户资金互助社资本充足率不低于8%；资产损失准备充足率不低于100%；对单一社员的贷款总额不超过资本净额的10%；对前十大户贷款总额不超过资本净额的30%；对本村外（毗邻村）农户贷款不得超过贷款总额的20%。
（二）明确履行村级农户资金互助社发起、管理与服务的外部金融扶助银行
村级农户资金互助社是一个新型的农村金融形式，创建工作有一个稳步推进和逐渐发展过程。创建工作没有政府和有关金融部门具体指导和大力支持是难以顺利启动和健康发展的，也是不可能大范围建立的。
究竟明确哪家银行来作为村级农户资金互助社的扶助银行比较适合呢？我们认为明确的扶助银行，必须同时符合两个基本条件：一必须是农村金融机构，便于密切参与发起组建和往后的日常管理与服务。二必须是具有政策性扶持功能的金融机构，能进行政策性的支农融资业务。可想而知，银行业监督管理机构，对普遍兴办的“草根性金融”村级农户资金互助社的监管是鞭长莫及的，更做不到提供服务的。同时，我们也认为，作为草根金融的农户资金互助社，金融管理部门宜在宏观上进行把握，不宜进行日常监管。各国有或股份制商业银行的体制机制与村级农户资金互助社的差异性太大，也是不愿干的。国家开发银行和进出口银行两家政策性银行的经营机构和业务服务方向都不在农村。农村信用社无政策性服务功能和融资能力，且现在已成为商业性金融机构。因此，我们考虑比较适合的扶助银行是农业发展银行这家国家农业政策性银行。
农业发展银行作为农户资金互助社的扶助银行，可以很好地解决三个关键问题：一是解决了谁来牵头发起的责任问题。二是指导和帮助农户资金互助社规范经营，提高互助金融从业服务水平。三是通过农业发展银行向农户资金互助社直接批发适当的资金支持，解决其创办初期及经营中的临时性短期流动性不足融资难问题，促进农村融资渠道拓宽和融资方式的转变。
农发行作为村级农户资金互助社扶助银行，有利于更充分地发挥农业政策性银行的支农职能，具有三大优势：⑴农发行可为国家行使支农资金的管理职能。农发行对上，可为国家对农村农户的扶持资金通过农户资金互助社起监护作用；对下，无论农户资金互助社上存资金，还是农发行对其批发贷款，都可调控在农发行“封闭运行”的笼子里，确保支农资金良性循环，不游离农村。⑵农发行可对村级农户资金互助社起到服务和管理的重大作用。在农村金融机构中唯独农发行是国家农业政策性银行，比较适合作为“扶助银行”承担起对农户资金互助社融入资金扶持和对业务经营管理进行具体指导、管理与服务的不可替代的作用。同时，农户资金互助社有农发行的日常管理和服务，可有效防止乡村行政干预，确保农户资金互助社始终保持互助金融性质，确保农户资金互助社稳健经营和可持续发展。⑶农发行可延伸农村金融支农服务领域。农发行在乡镇以下未设经营机构，支农贷款没有放给农户生产经营环节，如果村级农户资金互助社利用农发行融资平台，可以优势互补，共同做活农户、小企业和小型农田水利基本建设的信贷业务。同时可促进农户资金互助社的发展，拓宽农发行在农村金融业务新领域，从支持农户经济发展中获得新的社会效益和自身效益。
四、建立村级农户资金互助社的积极意义
（一）有利于完善和巩固我国农村基本经济制度，促进农村长治久安。从1980年以来，我国农村的基本经济制度，是以家庭联产承包责任制为基础，统分结合的双层经营体制。这一基本经济制度的核心是家庭或农户，国家对家庭或农户在粮棉油购销政策和财税政策方面不断进行调整，对农户的扶持或优惠是很大的。如在粮棉油购销政策方面，逐步提高收购价格、统购改合同定购继而又取消合同定购。在粮食市场价格偏低时，近几年又出台了粮食最低价收购政策；在财税政策方面，逐步取消农业税，对农户进行种粮直接补贴、农资综合补贴、家电下乡补贴等，这些方面都对完善和巩固农村基本经济制度发挥了重要作用。但在农户融资方面，国家政策导向和管理层价值取向，也是提倡和鼓励金融机构进乡入户。然而我们推动的是银行和农村信用社的商业化取向的改革，对政策性银行又没有赋予介入农户贷款的职责。特别是对解决农户贷款难选择了外部金融的这一与农户水土不服的路径，使农户贷款成了农村金融的盲区，全国2-3亿农户的融资需求基本没有正规金融介入。建立村级农户资金互助社，可以从根本上解决农户融资需求的矛盾，消灭农村金融服务的肓区，对巩固和完善农村基本经济制度和改善农村生产关系将发挥重要作用。
（二）有利于扩大农业生产和农村消费，促进农业农村经济的可持续发展。在我们调查的100户农户中，有种植大户、养殖大户、农产品加工大户、农村运输大户、商业经营大户。这些大户由于贷款难，往往生产经营遭受重大影响。有位农户向我们感叹：“上级领导表扬我们专业户生产是模范很光荣，但对贷款难的问题却帮不上忙。贷款难，难倒了我们这些种粮大户”。同时，在调查中，我们了解到，很多农户在建房、购买农机具、家电、助学贷款及治病方面也有较大的融资需求。如能建立村级农户资金互助社，这些农户的生产、经营、生活等融资需求可得到较好解决，其释放的生产能量、消费能量将是非常巨大的，对解决“三农”问题也将发挥积极作用。
（三）有利于促进农村资金回流农村，用农户的钱解决农户的资金问题。我们调查的岳阳县、汩罗市农村金融机构（因农发行属于贷差行未考虑）贷款占存款的比例，低的只有30%左右，高的也只有40%左右。近几年中央1号文件及央行都提出和倡导县域金融机构组织的存款要有一定比例用于县域经济发展。但由于我国现行金融体制，在县域内正规金融机构比较多，工商企业、农业产业化龙头企业、政府项目等融资都有正规金融机构能够解决。而广大农户是县域金融正规机构的资金来源主渠道（约占50%-60%），其贷款需求却仅占正规金融机构的极少部分。在现行金融体制或体系中，农村资金流出农村是必然规律。建立村级农户资金互助社，则能有效防止农村资金非农化，强力吸引农村资金回流农村，服务农民。
（四）有利于规范和治理农村民间借贷活动，打击高利贷，保护农民利益。在现行农户融资问题寻求外部金融的条件下，农户贷款不但难于上青天，而且利率高于央行基准利率的1.5-2倍，还有花钱找关系的成本。农户在寻求外部金融不能融资的情况下，普遍转而寻求民间借贷甚至高利贷。这样带来不但融资成本高，农户负担沉重，还容易引发经济纠纷，给农村金融秩序的稳定甚至社会稳定造成不利影响。建立村级农户资金互助社后，因为村级农户资金互助社根植于农民之中，属于草根金融、互助金融和扶贫性金融，不以盈利为目的。即使有盈利，则要按期分红，真正是取之于农户，用之于农户。再加上国家扶助银行的日常管理与服务，可基本防范村级农户资金互助社的违规经营和工作人作的违法犯罪问题。
五、农发行履行村级农户资金互助社扶助银行职责的外部政策支持与内部体制机制建设问题
（一）外部政策支持方面
1、中央政府及金融管理部门应赋予农发行履行村级农户资金互助社扶助银行的职责。村级农户资金互助社的发起、考察、审批由农发行具体办理，不需领取《经营金融业务许可证》。
2、国家金融管理部门及有关管理部门，应明确农户资金互助社不是正规金融机构，属于草根金融、互助金融、扶贫金融性质，不需办理《工商登记》、《税务登记》，有关部门不向村级农户资金互助社收取任何税费，农发行也不向农户资金互助社收取管理费。
3、国家有关部门，应允许农发行为履行扶助银行职责所需人员编制。据我们调查测算，需增加人员编制10万人左右。
4、中央财政应考虑农发行履行扶助银行职责增加的成本费用问题。其所需成本费用由农发行自行解决，但中央财政应明确不再核定年度利润上交任务，国家税务部门应明确农发行免缴营业税。
（二）农发行内部为适应履行扶助银行职责的体制机制建设方面
1、农发行从总行到县级支行，应内设村级农户资金互助社管理服务部门。县级支行在乡镇还应设立“农户资金互助社管理服务站”的派出机构。县级支行的综合业务系统应延伸到“农户资金互助社管理服务站”。
2、农发行应制订全面的发起、管理与服务村级农户资金互助社的一系列规章制度及办法，明确相关职责，制订三年内在我国大部分地区建立村级农户资金互助社的工作规划。
3、农发行对农户资金互助社提供农业政策性贷款流动性融资支持，并对村级农户资金互助社提供资金存放和结算的优惠支持。农户资金互助社在创办初期和经营中一旦出现流动性风险，农发行应适度进行流动性支持。当村级农户资金互助社有余钱时可向农发行上存，当融资来源不足时可向农发行申请短期贷款。上存农发行资金利率，可以比照央行一年期存款加活期存款的平均利率水平执行；农发行对农户资金互助社贷款利率，可比照央行对农村信用社的支农再贷款利率执行，从而支持和促进农户资金互助社可持续发展，为服务“三农”做出应有的贡献。
结束语：今年初，我在全省农发行分支行行长会议上，要求全省各级农发行行长学习范仲淹的那种忧国忧民精神。我说我从事农村金融工作30年，感觉到银行业金融机构是在不断向脱农方面转变，与城镇金融林立形成强烈反差。我国农村的基础是农户，而农户的融资问题各家银行业金融机构都是不想干，不愿干，这个问题可以说太大了。我还说，我今年准备花一年的时间来调研在农村社区建立农户资金互助社问题。我们期待通过本文抛砖引玉，引起关心农村金融和“三农”问题的专家、学者以及管理层真正重视农户融资难问题。如真正找到解决农户融资难问题的有效办法并能付诸推广实施，实乃农民之大幸，国家之大幸。
